"חובת התשלום של היטל השבחה – רק מעת מימוש הזכויות"

המקרה שלפנינו דן בפסיקת בית המשפט לעניינים מינהליים שהתקבלה לפני ימים אחדים בעניין ארבעה ערעורים, שהוגשו על ידי הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה ירושלים, כנגד ארבע החלטות שניתנו על-ידי ועדת הערר לפיצויים והיטל השבחה מחוז ירושלים. כל הערעורים עוסקים בפרשנות סעיף 1(א)(2) לתוספת השלישית לחוק התכנון והבנייה, המגדיר את החלופה השנייה של "מימוש זכויות", לצורך החיוב בתשלום היטל השבחה .

לפי לשון החוק, הגדרת מימוש זכויות הקבועה בחוק הינה בהתאם לשלוש חלופות: החלופה הראשונה עניינה קבלת היתר לבנייה או לשימוש על-פי חוק התכנון והבנייה ; החלופה השנייה – "התחלת שימוש" לאחר אישור תוכנית בתנאים שנקבעו בהגדרת הסעיף; והשלישית – העברת הזכויות במקרקעין, כלומר, במכירת נכס המקרקעין.

השאלה המרכזית שבמחלוקת היא – האם החלופה השנייה חלה על "התחלת שימוש" עקב אישור התוכנית המשביחה, במקום שבו לא נדרש היתר בניה , ואינה חלה, על שימוש הטעון קבלת היתר בנייה, או שמא היא חלה על כל "התחלת שימוש", בין שהוא טעון היתר בנייה ובין אם לאו.

בכל התיקים נשוא הערעורים המנהליים האמורים, חייבה הוועדה המקומית את בעלי הזכויות במקרקעין בהיטל השבחה ממועד אישור התוכניות המשביחות, זאת בשל שימוש בנכסים שהיה טעון קבלת היתר בנייה, אשר הֵחל באורח בלתי חוקי עוד בטרם אישור התוכניות, כאשר הוועדה המקומית החילה בעניין החיוב את חלופה השנייה האמורה של "מימוש הזכויות". 

[quote]

ועדת הערר דחתה את גישתה של הוועדה המקומית. הוועדה קבעה, כי אין לראות במועד אישור התוכניות כמועד "מימוש הזכויות", לגבי שימוש שהחל לפני אישור התוכנית; וכי רק שימוש ללא היתר בבנייה שבוצע לראשונה לאחר אישור תוכנית שיש בה כדי להתיר את השימוש, יוכל להחשב כ"מימוש זכויות" על-פי החלופה השנייה. 

המשיבים ביקשו לאמץ את תוצאת החלטת ועדת הערר, שביטלה את הודעות החיוב שנשלחו להם; אך רובם טענו, כי הוועדה שגתה בפרשנות הסעיף הנדון, וכי היה עליה לקבוע שחלופת "התחלת השימוש" לצורך "מימוש הזכויות", חלה רק לגבי מקרים שבהם אושרה תוכנית המאפשרת שימוש ללא צורך בקבלת היתר בנייה.

רק מעת מימוש הזכויות נהנה החייב מפרי ההשבחה

נוכח המחלוקת, נדרשה עמדת היועץ המשפטי לממשלה אביחי מנדלבליט לסוגיה (ע"י ב"כ עו"ד מורן בראון מפרקליטות מחוז ירושלים) שהתקבלה בתאריך 05.12.2017 ולפיה סעיף 1(א)(2) לתוספת השלישית מאפשר פרשנות לשונית לתחולת החלופה השנייה רחבה יותר מזו שסברה ועדת הערר, ולשיטתו "יש להחיל את הסעיף הן על בנייה ושימוש שקדמו לתוכנית – שאז מועד המימוש הוא יום אישור התוכנית המאפשרת את הבנייה; והן על בנייה שמתאפשרת מכוח הוראות תוכנית קיימת, אך לא הוצא בגינה היתר בנייה כדין – שאז מועד המימוש יהיה התחלת השימוש בפועל".

היועץ המשפטי לממשלה הדגיש, כי החבות להטיל השבחה קמה עם אישור התוכנית המשביחה, אך חובת התשלום של ההיטל חלה רק מעת "מימוש הזכויות", שכן רק אז נהנה החייב מפרי ההשבחה, בדרך של בנייה אגב הוצאת היתר או בדרך של מכר, ובכך הוא מממש את עליית ערך נכסו. 

לכך הוסיף, כי קבלת פרשנות אחרת משמעותה, כי חובת תשלום היטל ההשבחה לא תחול על נישום שנהנה בפועל מפירותיה של תוכנית משביחה, עד שיגיש בקשה להיתר בניה או יבוצע פעולת מכר – אשר ייתכן שיידחו למשך זמן ממושך, או לא יתממשו כלל, והכל שעה שעבירת הבנייה כבר בוצעה והשימוש וההנאה מכוחה נמשכים. לעמדתו, "ככל שהדין מאפשר זאת, יש לבחור בפרשנות התכליתית שלפיה חוטא לא יצא נשכר ולמנוע תמרוץ עבריינות בנייה".

[quote]

לאור האמור לעיל, הכריע בית המשפט וקבע כי הפרשנות ההולמת והראויה, הלשונית והתכליתית, של החלופה השנייה של "מימוש הזכויות", המתייחסת ל"התחלת שימוש", היא כי חלופה זו חלה רק על מקרה שבו השימוש מותר על-פי תוכנית, ואינו טעון הוצאת היתר בנייה; וכי במקרה שבו השימוש טעון הוצאת היתר, יחול "מימוש הזכויות" רק עם קבלת ההיתר – כאמור בחלופה הראשונה של הגדרת "מימוש הזכויות".

בית המשפט נותן משמעות למיקום הסעיף הנדון, במעמד החקיקה ההיסטורי, לאחר החלופה הראשונה שמתייחסת לקבלת היתר בנייה או לשימוש שלא ניתן היה לתת אלמלא אישור תוכנית, ומתוך נקודת המוצא הפרשנית שלפיה כוונת המחוקק בחלופה זו הינה בהתייחס להתחלת השימוש בפועל, שבאה להוסיף על החלופה הראשונה ולחול על מקרים נוספים שאינם נכללים בה, כלומר, מקרים שבהם נעשה שימוש לראשונה עקב אישור תוכנית כאשר השימוש אינו דורש קבלת היתר. גם לשון החלופה השנייה מובילה למסקנה שהמונח "הותר" אינו מתייחס לשימושים אפשריים מכוח תוכנית, אלא לשלב ההיתר, וקובע למעשה כי הוא חל על מצבים שבהם די בתוכנית כדי להתיר את השימוש, ללא צורך בהוצאת היתר בנייה. 

אלו מקרים למשל יכולים להיכלל בהגדרת סעיף זה?

במסגרת פסק הדין ניתנו הדוגמאות כגון : שימוש חקלאי ללא בינוי בתוכנית המאפשרת שימוש חקלאי שאינה טעונה היתר, או שימוש לחניון פתוח ללא בינוי המותר בתוכנית. ואולם, קיימים מקרים שונים נוספים של שימוש שאינו טעון היתר, זאת למשל כאשר תוכנית משביחה מתירה שימושים נוספים שאינם מצריכים קבלת היתר. 

[quote]

במאמר מוסגר צוין כי ייתכן ש"ההרמוניה החקיקתית" כיום "אינה מושלמת", שכן החלופה השנייה מתייחסת רק להתחלת שימוש, ואינה חלה על בנייה, לגבי עבודות שאינן טעונות היתר בנייה, כאשר הנישום מבצע על-פי תוכנית משביחה עבודות בנייה שאינן טעונות היתר בנייה. 

לסיכום, החלופה השנייה של "מימוש זכויות", לצורך קביעת מועד תשלום היטל השבחה , שנקבעה בסעיף 1(א)(2) לתוספת השלישית של חוק התכנון והבנייה , המתייחסת ל"התחלת השימוש" כפי "שהותר לראשונה עקב אישור התוכנית שבעקבותיו חל היטל ההשבחה", חלה רק על התחלת שימוש בפועל במקום שבו לא נדרש היתר על-פי הדין; ואינה חלה, על שימוש הטעון היתר בנייה, החלה בחלופה הראשונה. 

על כן, נדחו ארבעת הערערים ונפסקו הוצאות לטובת המשיבים.

עמנ (י-ם) 37942-03-15 הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה ירושלים נ' רות נקר