חוק התכנון והבניה - המדריך השלם לשנת 2024

מהו חוק התכנון והבניה?

חוק התכנון והבניה , התשכ"ה-1965, הוא חוק המסדיר את פעולות מוסדות התכנון בישראל, החל מהרמה הארצית ועד לרמה המקומית, את ועדות הערר, ניהול תכניות המתאר (ארצית, מקומית ומחוזית),שימור אתרים, סלילת דרכים, נגישות לבעלי מוגבלויות לבניינים, תהליך הרישוי, ועוד. לחוק התווספו כבר יותר מ-100 תיקונים אשר מתייחסים לשינויים במדיניות של הרשויות והשינויים בשוק.

בשורה התחתונה, החוק מסדיר את הזכויות של בעל קרקע על השימושים האפשריים בקרקע. בנוסף לדיני הקניין, המסדירים את הבעלות עצמה מול הרשויות, חוק התכנון והבניה מסדיר את הרובד של השלב הבא בדרך לבניה – דיני התכנון והבניה. 

חוק התכנון והבניה החליף פקודות מימי המנדט שהיו תקפות עד למועד חקיקתו ב-1965. המהות של חוק התכנון והבנייה היא פרוצדורלית - פירוט הוראות אותן ניתן לקבוע במסגרת תכניות, תהליכי קבלת החלטות, אופן גיבוש תכנית, תפקידי הוועדות השונות, המקרים בהם הציבור יכול להשפיע על ההחלטות, ועוד.  

תקנות התכנון והבניה

תקנות התכנון והבניה הן שורת תקנות שמטרתן להשלים את חוק התכנון והבניה ולפרט את תהליך הרישוי למבנה חדש ואת אישור האכלוס הנדרשים. התקנות מותקנות על ידי שר הפנים של ישראל ומתעדכנות מעת לעת.

בין הנושאים אשר נכללים בתקנות תכנון ובניה, ניתן למצוא הגשת בקשה להיתר, זהות עורך הבקשה, מתן היתר ותנאי, תקנות סניטריות, גודל, אוורור ותאורת חלקי הבניין, אמצעי בטיחות, הגנה מנפילה מגובה, מבנה חדר המדרגות, בליטות וגגונים, ביקורת, שטחי בניה לקביעת אגרות, חישוב שטחים ואחוזי בניה בתכניות ובהיתרים, חיבור תשתיות למבנה לטובת השלמת תנאי ההיתר, ועוד.

תיקון 101 לחוק התכנון והבניה

על מנת לחולל שינוי משמעותי בתחומי התכנון ורישוי הבניה, יזם משרד הפנים את תיקון 101 לחוק התכנון והבניה אשר מעגן בחוק את ההקמה של מכוני בקרה על רישוי הבנייה בישראל. 

תיקון 101 לחוק התכנון והבניה, אשר אושר באוגוסט 2014, כולל שינויים בנושאים חשובים כגון הרחבת סמכויות התכנון של הוועדות המקומיות, הגדרת השקיפות של עבודת מוסדות התכנון, תנאים לקבלת פטור מהיתר ו\או תכנון, נוהל רישוי מקוון (אשר נכנס לתוקף באפריל 2016),ופרטים על מכוני בקרה.

באשר לקבלת פטור מהיתר בניה, יש להדגיש כי הבניה במסגרת הפטור תהיה עדיין כפופה לסעיפים השונים של חוק תכנון הבנייה, תכנית בניין-עיר הרלוונטית לנכס, הנחיות מרחביות מטעם הוועדה האזורית, ולחובת הגשה של דיווח ותצהירים לוועדה המקומית.

סעיף 145 לחוק התכנון והבניה

חוק התכנון והבניה סעיף 145 עוסק בחלק הרישוי של החוק, הכולל חובה של בקשה להיתר בניה של סלילת דרך, הקמת בניין, הריסה והקמה של בניין או חלקו וכל תיקון בבניין, למעט שינוי פנימי בדירה. עוד כתוב בסעיף כי כל היתר בנייה יינתן לפי תכנית, כאשר כל תכנית תהיה לפי התכנית הבכירה ממנה (כלומר על פי תכנית המתאר, שתתאים לתכניות המתאר שמעליה). ההיתר נדרש גם בעת בנייה זמנית.

על פי לשון החוק, אם השינוי הנעשה בדירות משנה את שטח הדירות או פוגע בשלד הבניין, או שמדובר ברכוש משותף בבניין, כמו צנרת, יש לבקש היתר בניה . כאשר מדובר בשינוי פנימי שלא כולל היבטים אלו, אין צורך בקבלת היתר בניה. 

במקרים של שינוי פני הקרקע או שינוי ביציבות הקרקע או בטיחותה, כמו הנחת תשתיות הנחת קירות תומכים – גם במקרים אלו יש צורך בקבלת היתר בניה .

התוספת השלישית לחוק תכנון ובניה

התוספת השלישית לחוק התכנון והבניה (סעיף 196 א) מפרטת על מקרים של השבחה , חכירה וזכויות. התוספת מרחיבה את הסעיף ומסבירה כי כמעט כל עבודה בקרקע חייבת היתר. כלומר, גם אם מקימים מחסן זמני או שתילה ניכרת של עצים בחצר – יש צורך באישור לכך.

התוספת קובעת כי שיעור ההיטל הוא מחצית ההשבחה, וכי ההשבחה תיקבע על ידי שמאי מקרקעין בסמוך לאחר אישור התכנית, התרת השימוש החורג או מתן ההקלה.
בנוסף, התוספת קובעת את הליכי קביעת השומה, שינוי השומה ותשלום השומה על ידי בעל המקרקעין.

מהי תכנית מתאר?

תכנת מתאר מקומית במערכת התכנון והבניה בישראל היא תכנית מתאר ברמה של הרשות המקומית, אשר כוללת התייחסות לתיחום שטחים, הוראות בניה, מגבלות בניה, מקומות לפינוי פח אשפה, בתי עלמין, דרכים בשטח היישוב ומאפיינים נוספים של תכנון עירוני. תכנית המתאר המקומית נגזרת מתכנית המתאר המחוזית ומתכנית המתאר הארצית, כאשר היא לא יכולה לסתור את התוכניות בדרג מעליה. 

על פי סעיף 62 (א) לחוק התכנון והבניה, לוועדה המקומית לתכנון ובניה יש סמכות לאשר תכניות ללא צורך באישור הוועדה המחוזית שמעליה. התכניות שיאושרו על ידי הוועדה המקומית יהיו מפורטות, או לחלופין תכנית מתאר הכולל את הסעיפים הבאים: איחוד וחלוקה של מגרשים ללא שינוי ייעוד הקרקע, הרחבת דרך למעט תכנית דרך ארצית, הגדלת שטחי הציבור, שינוי בקו בניין, שינוי הוראות תכניות בינוי, שינוי חלוקת שטחי הבנייה מבלי לשנות את סך השטח המותר לבנייה, שינוי בדבר שטח מגרש מינימלי, הגדלת מספר יחידות הדיור ללא שינוי השטח העיקרי, וכל דבר אותו ניתן לקראות כהקלה לפי סעיף 147 לחוק התכנון ובניה. 

דיני תכנון ובניה

חוק התכנון והבניה כולל פירוט של העבירות השונות על החוק, ושל העונשין הרלוונטי לכל עבירה על החוק. חשוב להבהיר כי העונשין הם לאדם שהורשע בבית משפט. 

העונשים הקבועים בחוק הם קנס ומאסר בן שנתיים לכל אדם אשר השתמש במקרקעין ללא היתר. במקרה בו נעשה שימוש בסטייה מהיתר או מהתכנית, הדין הוא מאסר של שנה אחת. 
אדם אשר השתמש בקרקע חקלאית בניגוד להוראות, דינו קנס ומאסר של שנה אחת.

מהרגע בו עובר העבירה קיבל הודעה בכתב מטעם הוועדה המקומית לתכנון ובניה והעבירות ממשיכות להתבצע על ידו- כך גדלים הקנסות ומשך המאסר הצפוי. 

בית המשפט רשאי בעת מתן גזר הדין להורות על הרס של הבניין או חלק מהבניין אשר נבנה ללא היתר או בסטייה, או על פינוי הנכס. בית המשפט רשאי גם לתת צו סגירה, צו אישור שימוש וצו התאמת הבניה להיתר או לתכנית מתאר. לבסוף, בית המשפט ראשי להורות לנשפט על הפסקת העובדה או השימוש במקרקעין המדובר. הנשפט ראשי למנות עו"ד תכנון ובניה על מנת לייצג אותו במשפט.

מי אחראי על ביצוע העבירה?

האחראי על עבירה, מבחינת הרשויות, הוא אחד או יותר מבעלי הסטטוס הבאים: בעל היתר לביצוע העבודה או השימוש, הגורם עליו מוטל להשיג היתר, בעל המקרקעין בשעת ביצוע העבירה, הגורם המבצע בפועל את העבירה, המשתמש בפועל במקרקעין והאחראי לעבודה או לשימוש (כולל אדריכל , מהנדס, הנדסאי והקבלן הראשי). הגורמים המואשמים יכולים להתגונן באמצעות הוכחה על כך שהעבירה נעשתה שלא בידיעתם וכי הם נקטו בכל הצעדים לטובת קיום הוראות החוק בכל הנוגע לעבירה.

צווים מנהליים

בית המשפט רשאי להוציא צווי הריסה והפסקת שימוש, בהתאם לשיקול דעתו על פי תנאי המקרה הספציפיים. צו הפסקה מנהלי מוגש כאשר יש יסוד סביר להניח כי מתבצעות עבודות בניה ללא היתר, או תוך סטייה מהיתר הבנייה. את הצו מגישה הוועדה המקומית לתכנון ובניה, הוועדה המחוזית לתכנון ובניה, או מתכנן המחוז או מהנדס העיר או יו"ר הוועדה המקומית, או קצין משטרה בדרגת מפקח. צו הפסקה מנהלי מורה על הפסקת הבנייה לזמן מוגבל לפני הגשת כתב אישום. כאשר בית המשפט מאשר את צו ההפסקה, עם שינויים או ללא שינויים, הצו הופך לצו הפסקה שיפוטי. 

צו הפסקה מנהלי מוגש במקרים בהם הוקם שימוש חורג ללא היתר או בסטייה מהיתר, או שהחלה ההקמה של מבנה החורג מתכנית בניין-עיר, תכנית מתאר מקומית\ארצית, רשאי יו"ר וועדה מקומית לתכנון ובניה להורות על הריסת המבנה, זאת בתנאי שהוגש לגורם המנפק את הצו תצהיר חתום על ידי מהנדס הוועדה המקומית או מהנדס הרשות המקומית הרלוונטית.
אופן הגשת הצו נעשה על ידי הדבקת צו הריסה מנהלי על הקיר החיצוני של הבניין, ויהיה ניתן לבצע את הצו בתום 24 שעות מרגע ההדבקה, ובכל מקרה לאחר 72 שעות משעת ההדבקה. 

אדם\גורם שהוצא נגדו צו הריסה מנהלי רשאי לפנות לבית המשפט ולבקש את מניעת צו ההריסה.

כיצד להימנע מקנסות וצווים במסגרת חוק התכנון והבניה?

היתר בניה

היתר בניה , או רישיון בניה, הוא הרישיון שמספקת הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, או רשות הרישוי, על פי חוק התכנון והבניה , תקנותיו ותקנים מחייבים נוספים בישראל. היתר הבנייה ניתן בהתאם לזכויות הבנייה שנקבעו בתכנית המתאר החלה במיקום. ההיתר עשוי להינתן לביצוע שינויים בשימוש במקרקעין, או הריסתו. 

אל היתר הבניה מצורפים תיאור מילולי כללי של בקשת ההיתר שאושר, יחד עם תכניות המבנה ( תשריט ),מפת מדידה ואישור רשויות וגופים מוסמכים בחותמת ייחודית. ההיתר כולל את פרטיהם של הגורמים האחראים לתכנון, לבנייה ולפיקוח על הבניה. 

היתר הבניה ניתן על פי בקשה להיתר המוגשת על ידי בעלי הזכויות או אחד הגורמים הרלוונטיים לוועדה המקומית לתכנון ולבניה. את הבקשה להיתר עורך אך ורק מי שמוסמך לפי תקנות המהנדסים והאדריכלים להגיש בקשה. בקשה להיתר מוגדרת על פי תקנות התכנון והבניה (בקשה להיתר, תנאיו ואגרות),התש"ל-1970.

הגשת ערר לוועדת ערר

כאשר למשתמש או בעל זכויות יש השגות באשר להחלטות הוועדה המקומית בעניין תכניות ותשריטי חלוקה, או באשר להחלטה הנוגעת למתן היתר בניה או לשימוש בקרקע, ניתן להגיש ערר לוועדת ערר. מסמכי הערר מוגשים למזכירת ועדת הערר בכתב, שישה עותקים, בצירוף עותקים נוספים לפי מספר המשיבים. מזכיר הוועדה או עובד מטעמו מאשרים בכתב את קבלת הערר, לאחר תשלום האגרה שנקבעה על ידי החוק. בכתב האישור יצוין תאריך ההגשה ומספר תיק הערר.

שימוש במקרקעין

שימוש חורג במקרקעין הוא שימוש החורג מהשימוש שהותר בהיתר הבניה, או שימוש החורג מהמטרה שהוגדרה בתכנית בניין עיר עבור הנכס. כאשר בעל הזכויות מעוניין לשנות את השימוש בנכס, עליו להגיש בקשה לשימוש חורג מהיתר, או בקשה לשימוש חורג מתכנית, המוגשת לוועדה המקומית, אשר בסמכותה לאשר או לדחות את הבקשה. בכל מקרה, הוועדה המקומית אינה רשאית לאשר בקשה לשימוש חורג במקרה בו היא מהווה סטייה ניכרת מהתכנית.

על פי סעיף 1 לחוק התכנון והבניה, ' שימוש חורג ' מוגדר בתור "שימוש חורג בקרקע או בבניין – השימוש בהם למטרה שלא הותר להשתמש בהם, הן במיוחד והן מהיותם באזור או בשטח מיוחד, לפי כל תכנית או תקנה אחרת שלפי חוק זה חלות על הקרקע או הבניין או לפי היתר על-פי כל החוק הדן בתכנון ובבניה".

דוגמאות נפוצות לשימוש חורג מהיתר הן כאשר ההיתר מגדיר את הנכס בתור מחסן, אך הוא משמש כדירה, כאשר ההיתר הוא לדירה אך בנכס נעשה שימוש למשרד, או כאשר ישנו היתר לשימוש כמשרד אך בנכס מנוהל גן ילדים.

דוגמא לשימוש חורג מתכנית מתאר היא כאשר בתכנית בניין עיר השטח מוגדר בתור שטח ציבורי פתוח, אך נבנה בו מבנה למגורים.

אופן השימוש המותר בנכס מוגדר אך ורק בהיתר הבניה ובתב"ע (ולא בתיאור היחידה בנסח טאבו או בסיווג הנכס לצרכי ארנונה). בנוסף, יש לבדוק היטב מהו ההיתר האחרון שהוצא והאם מדובר בהיתר מאושר או בטיוטה שלא עברה אישור סופי. 

עוד חשוב לציין כי שימוש שלא הותר במפורש בהיתר- מהווה שימוש חורג אסור. כלומר, גם אם מדובר בשימוש העולה בקנה אחד עם התכנית או התקנות החלות על המקרקעין, הוא שימוש חורג. בנוסף, שימוש במבנה שהוקם ללא היתר, נחשב גם הוא שימוש חורג.

על פי סעיף 156 (א) לחוק התכנון והבניה, שימוש חורג בקרקע החקלאית הוא שימוש בקרקע שלא למטרה חקלאית, בסתירה עם הסכם המשבצת או הסכם החכירה. כל שימוש שאינן למטרה ישירה של ייצור חקלאי, גידול בעלי חיים או עיבוד חקלאי של האדמה- הוא שימוש חורג. 

השימושים הנפוצים בקרקע שאינה חקלאית הם הצבת מבנה מגורים, קרוואנים, צימרים או הסבת מבנים ששימשו בעבר לחקלאות (לולים, בתי אימון, רפתות) למחסנים. בנוסף, ישנו שימוש חורג למטרה חקלאית, במקרה בו החקלאי קיבל מהמנהל רשות להשתמש בקרקע חקלאית שהיא נחלת הלאום לשם עיבוד עצמי, אך מעביר לצד שלישי זכויות בקרקע, לשימוש חקלאי. שימוש חורג בקרקע חקלאית הוא עבירה פלילית, על פי סעיף 304 לחוק התכנון והבניה, הגורר מאסר בפועל וקנסות משמעותיים.

תקופת אישור לשימוש חורג במקרקעין

חוק התכנון והבניה מגדיר תקופת מקסימום לחריגה, כאשר מיום תחילת התוקף של תכנית מתאר, הוועדה המקומית לתכנון ובניה רשאית, באישור הוועדה המחוזית, וחייבת על פי דרישת הוועדה המרכזית – לערוך רשימת בניינים וקרקעות חורגים או שיש בהם שימוש חורג בתחום התכנית, ולהמליץ על התקופה שבה מותר להמשיך ולהשתמש בבניינים או בקרקעות המדוברים באופן חורג, המכונה תקופת מקסימום לחריגה.

לכל בניין חורג תקבע תקופת מקסימום, על פי נסיבות כגון התקופה המשוערת להמשך קיומו של הבניין- ביחס לשנות קיומו ולמצבו, התקופה המשוערת להמשך קיומו היעיל של הבניין מבחינה כלכלית וכמקור הכנסה, המידה והאופי של החריגה, אופיו הציבורי של הבניין. 

עד לתום התקופה המרבית שנקבעה, ייפסק השימוש החורג בבניין, או ישונה הבניין עד שלא יהיה חורג, או ייהרס, או יסולק. במקרה בו לא בוצעו אחד מהצעדים האלו, רשאי בית משפט השלום, על פי בקשת הוועדה המקומית לתכנון ובניה, או היועץ המשפטי לממשל או נציגו, לצוות על המשתמשים בבניין או על בעלי הזכות בו, לבצע את הצעדים הנדרשים, על פי הנסיבות. 

הוועדה המקומית לתכנון ולבניה רשאית, במקרה בו הדבר דרוש לצרכי תכנון, או על פי הוראה של הוועדה המחוזית, להורות בכתב למשתמש בבניין או לבעל הזכות בו להפסיק את השימוש החורג לפני תום התקופה המרבית לחריגה, או לחלופין לשנות, להרוס או לפנות את הבניין החורג. בעל הזכויות\המשתמש במקרקעין ראשי לדרוש פיצויים יחסיים על קיצור התקופה בה ניתן להשתמש בבניין בחריגה. 

אם המשתמש\בעל הזכויות סבור כי הוראת הוועדה המקומית פוגעת בזכויותיו החוקיות, הוא רשאי לערער על ההחלטה לפני ועדת ערר , תוך 30 יום מהגשת החלטת הוועדה המקומית לידיו. ועדת הערר רשאית לקבל את הערר או לאשר את הוראת הוועדה המקומית, עם שינויים או ללא שינויים. ועדת הערר תיתן החלטתה תוך 60 יום מיום הגשת הערר, ולא ניתן לערער על החלטת ועד הערר.

ועדות תכנון ובניה בארץ

•    ועדת תכנון ובניה ראש העין – ועדת תכנון ובניה ראש העין מטפלת בכל הנושאים הקשורים להליכי מתן היתר בניה ורישוי, פיקוח על חריגות בשימוש במקרקעין וכו', בראש העין והסביבה.
•    ועדת תכנון ובניה גליל מזרחי - ועדת תכנון ובניה גליל מזרחי מטפלת בכל הנושאים הקשורים לפיקוח על חריגות בשימוש במקרקעין, הליכי מתן היתר בניה ורישוי, וכו', בגליל המזרחי.
•    ועדת תכנון ובניה שפלת הגליל - ועדת תכנון ובניה שפלת הגליל מטפלת בכל הנושאים הקשורים לפיקוח על חריגות בשימוש במקרקעין, הליכי מתן היתר בניה ורישוי, וכו', באזור שפלת הגליל.
•    ועדת תכנון ובניה מעלה נפתלי– הוועדה האחראית על תכנון ובניה במעלה נפתלי והסביבה, המטפלת בתחומים הקשורים להליכי מתן היתר בניה ורישוי, פיקוח על חריגות בשימוש במקרקעין וכו'.
•    ועדת תכנון ובניה בקעת בית הכרם – ועדת תכנון ובניה בקעת בית הכרם מטפלת בכל הנושאים הקשורים לפיקוח על חריגות בשימוש במקרקעין, הליכי מתן היתר בניה ורישוי, ועוד, באזור בקעת בית הכרם.
•    ועדת תכנון ובניה לב הגליל – ועדת תכנון ובניה לב הגליל מטפלת בכל הנושאים הקשורים להליכי מתן היתר בנייה ורישוי, פיקוח על חריגות בשימוש במקרקעין וכו', באזור לב הגליל.
•    ועדת תכנון ובניה עירון - הוועדה האחראית על תכנון ובניה באזור עירון, המטפלת בתחומים הקשורים להליכי מתן היתר בנייה ורישוי, פיקוח על חריגות בשימוש במקרקעין וכד'.
•    ועדת תכנון ובניה עכו – בעכו והסביבה, פועלת ועדת התכנון והבניה עכו, המטפלת במגוון הנושאים הקשורים לתכנון ובניה, היתרי בניה, רישוי, פיקוח ועוד.
•    ועדת תכנון ובניה משגב - ועדת תכנון ובניה משגב מטפלת בכל הנושאים הקשורים לפיקוח על חריגות בשימוש במקרקעין, הליכי מתן היתר בנייה ורישוי, ועוד, באזור משגב.
•    ועדת תכנון ובניה ירושלים - ועדת תכנון ובניה ירושלים מטפלת בכל הנושאים הקשורים לפיקוח על חריגות בשימוש במקרקעין, הליכי מתן היתר בניה ורישוי, ועוד, באזור ירושלים.
•    ועדת תכנון ובניה תל אביב - ועדת תכנון ובניה תל אביב מטפלת בכל הנושאים הקשורים לפיקוח על חריגות בשימוש במקרקעין, הליכי מתן היתר בניה ורישוי, וכד', בתל אביב.
•    ועדת תכנון ובניה פרדס חנה - ועדת תכנון ובניה פרדס חנה מטפלת בכל הנושאים הקשורים לפיקוח על חריגות בשימוש במקרקעין, הליכי מתן היתר בניה ורישוי, וכו', באזור פרדס חנה והסביבה.
•    ועדת תכנון ובניה גליל מרכזי - ועדת תכנון ובניה גליל מרכזי מטפלת בכל הנושאים הקשורים לפיקוח על חריגות בשימוש במקרקעין, הליכי מתן היתר בניה ורישוי, ועוד, באזור המרכזי של הגליל.

סיכום

לסיכום, חוק תכנון ובניה הוא אחד החוקים החשובים המסדירים את שוק נדל"ן, יזמות הנדל"ן והמגורים בישראל. כל אדם בעל קרקע המיועדת עבור תכנון ובניה, צריך להכיר את הסעיפים הרלוונטיים לו, בעיון אישי או דרך עו"ד המתמחה בחוק תכנון ובניה שיבדוק את הסעיפים הרלוונטיים למקרה.

החוק כולל מאות תיקונים וסעיפים, כך שההמלצה היא למנות בעל מקצוע אשר יציג את הסעיפים הרלוונטיים לנסיבות הספציפיות של כל מקרה. 

החוק מגדיר מגוון עצום של נושאים והיבטים, החל מהיתרי בניה, דרך עונשים על שימוש חורג ותנאי שימוש חורג, והתקנות השונות המגדירות את תחום התכנון והבניה בישראל.