פסיקת ביהמ"ש העליון - והגל שמאיים להטביע את תאגידי המים והביוב

לפני זמן לא רב נפל דבר בעולם התובענות הייצוגיות הצרכניות: בית המשפט העליון, בדיון נוסף בהרכב מורחב של 7 שופטים (דנ"מ 5519/15) בפרשה שנקראת פרשת יונס, צירף למועדון הנתבעים בתובענות מסוג זה את תאגידי המים והביוב, שעד כה נהנו מ"חסינות" מפני תביעות כאלו. החלטה זו צפויה להציף את תאגידי המים והביוב בגל של תובענות ייצוגיות מסוג חדש, ובמלוא הכבוד לביהמ"ש העליון, אני סבור כי מדובר בהחלטה שגויה מטעמים שאנסה להסביר כאן.

חוק תובענות ייצוגיות קובע רשימה של עילות שבגינן ניתן להגיש תובענה ייצוגית. תובענות ייצוגיות נגד רשויות מדינה מוגשות על פי פריט 11 שברשימה, המתיר הגשת תביעה ייצוגית נגד "רשות", להשבת סכומים שגבתה הרשות שלא כדין כמס, כאגרה או כתשלום חובה אחר.

לצד חשיפת הרשויות לתובענות ייצוגיות, כולל החוק שורה של הגנות שניתנו לרשויות (ולהן בלבד). הגנות אלו הן פרי האיזון שבין האינטרס הציבורי להפסיק גבייה בלתי חוקית, ובין האינטרס הציבורי לשמור על הקופה הציבורית ולאפשר את המשך תפקודה התקין של הרשות הנתבעת

לצד חשיפת הרשויות לתובענות ייצוגיות, כולל החוק שורה של הגנות שניתנו לרשויות (ולהן בלבד). כך למשל, מפריט 11 עצמו עולה כי תובענות ייצוגיות נגד רשויות הוגבלו לסעד של השבת כספים בלבד (להבדיל, למשל, מתביעה לפיצויים). נוסף על כך, תביעות כאלו מוגבלות אך ורק לכספים שנגבו ב-24 החודשים שטרם הגשת הבקשה לאישור תובענה ייצוגית. ומעל לכול – לרשויות ניתנה האפשרות לבצע "חדילה" מהגבייה הבלתי חוקית, באופן שמביא לדחיית התובענה הייצוגית מבלי שתחויב הרשות להשיב את הכספים שגבתה. הגנות אלו הן פרי האיזון שבין האינטרס הציבורי להפסיק גבייה בלתי חוקית, ובין האינטרס הציבורי לשמור על הקופה הציבורית ולאפשר את המשך תפקודה התקין של הרשות הנתבעת.

האם ראוי להגדיר את תאגידי המים והביוב כ"עוסק"?

מאחר שתאגידי מים וביוב גובים תוספת מע"מ על תעריפי המים, נעשו בעבר ניסיונות לאשר תובענות ייצוגיות נגד התאגידים בטענה כי הם "עוסק" כמובנו בחוק הגנת הצרכן, ולכן ניתן להגיש נגדם תובענה ייצוגית על פי פריט 1 לרשימה שבחוק תובענות ייצוגיות, דהיינו תביעה שבין "עוסק" ל"לקוח". ניסיונות אלו נדחו עד כה, על בסיס ההלכה הוותיקה שלפיה גורם עסקי המפעיל סמכויות שלטוניות (כגון אספקת מים) אינו פועל בכובעו כעוסק, אלא בכובע של רשות, ולכן לא ניתן להגיש נגדו תובענה ייצוגית לפי פריט 1 לרשימה.

ביהמ"ש העליון שגה ושפך את התאגידים עם המים. בראש ובראשונה, הקביעה שתעריפי מים וביוב הם מחיר, איננה עולה בקנה אחד עם העובדה שתאגידי המים והביוב אינם קובעים לעצמם את ה"מחיר" הזה. תעריפי המים והביוב נקבעים על ידי רשות המים ומוכתבים לתאגידים, שכלל אינם רשאים לסטות מהם

ההחלטה שניתנה בפרשת יונס לפני כמה שבועות, שינתה את כל זאת. במסגרת המצומצמת של מאמר זה, לא ניתן להעניק סקירה מלאה של פסק הדין, ולכן אסתפק בלספר כי לשיטתה של הנשיאה, כבוד השופטת אסתר חיות שכתבה את דעת הרוב, התעריפים שגובים תאגידי המים והביוב הם "מחיר" ולא "מס, אגרה או תשלום חובה אחר", וזאת על בסיס העובדה שהתעריפים נקבעים על פי עקרון "העלות הריאלית" של מתן שירותי המים והביוב, שהינו עקרון שאופייני לקביעת מחיר ולא למס או אגרה. מאחר שמדובר במחיר ולא ב"מס, אגרה או תשלום חובה", הרי שגביית תעריפי מים וביוב נכנסת דווקא לפריט 1 לרשימה, דהיינו, תביעות צרכניות שבין עוסק ללקוח (ולא לפריט 11 לרשימה, העוסק בתביעות נגד רשות, להשבת מס, אגרה או תשלום חובה אחר, כאמור).

לפסיקה זו השלכות קשות ביותר מבחינת תאגידי המים והביוב, ולפחות בעיני כותב מאמר זה, במלוא הכבוד, ביהמ"ש העליון שגה ושפך את התאגידים עם המים. בראש ובראשונה, הקביעה שתעריפי מים וביוב הם מחיר, איננה עולה בקנה אחד עם העובדה שתאגידי המים והביוב אינם קובעים לעצמם את ה"מחיר" הזה. תעריפי המים והביוב נקבעים על ידי רשות המים ומוכתבים לתאגידים, שכלל אינם רשאים לסטות מהם.

השלכה אפשרית: העלאה של תעריפי המים

באותה נשימה, ראוי גם להזכיר שהתאגידים אף אינם רשאים להתנהל כ"עוסק" מן השורה בכל הקשור ליחסיהם עם צרכניהם: התנהלות התאגידים מול הצרכנים מווסתת, ומוכתבת על פי שורה של כללים שאומצו בחוק ומכתיבים לתאגידי המים והביוב כמעט כל היבט של הקשר עם הלקוח, החל באופן החיוב ומשלוח החשבון, עבור לאופן התחזוקה של מדי המים, וכלה בדרך הפעולה במקרה של השגות על שיעור החיוב. "עוסק" שאיננו עצמאי לקבוע את המחירים שהוא גובה או את הדרך שבה ינהג בלקוחותיו – איננו עוסק כלל ועיקר. הוא פועל בשירותו של אחר, ובמקרה של תאגידי המים והביוב, הוא פועל בשירות המדינה וממלא את ההוראות שהוכתבו לו.

חמור מכך: בקביעתו שתאגידי המים והביוב הם עוסקים, ביהמ"ש העליון הגדיל באופן דרמטי את חשיפתם של תאגידי המים והביוב לתובענות ייצוגיות, ובה בעת שלל מהם (ומהקופה הציבורית) את ההגנות שהעניק להם חוק תובענות ייצוגיות. ראשית, אם עד כה היו התאגידים חשופים אך ורק לתביעות השבה של גביית יתר, הרי שעתה הם חשופים לשלל העילות הצרכניות שבחוק הגנת הצרכן, לרבות תביעות לפיצויים מעבר להשבה. ושנית, מאחר שתובענות שכאלו יוגשו נגד התאגידים כ"עוסקים" לפי פרט 1 ולא כ"רשות" לפי פרט 11, התביעות לא יוגבלו ל-24 חודשים, והתאגידים לא יוכלו לבצע חדילה ולקבל הגנה מפניהם.

כל סכום שיחויבו תאגידי המים לשלם לצרכניהם מכוח פסק דין בתובענה ייצוגית, עשוי לגרום להעלאת תעריפי המים והביוב ולהיות מגולגל למעשה בחזרה אל כיסם של הצרכנים. זאת, בשל השיטה שבה נקבעים התעריפים, הלוקחת בחשבון את מלוא עלויות הפעלת משק המים

אם לא די בכך, הרי שביהמ"ש העליון התעלם מכך שבמקרה של עילות תביעה שהן תוצאה של שגיאה רגולטורית בעלת השפעה רוחבית על כל התאגידים (למשל – שגיאה בחישוב התעריף), כל סכום שיחויבו תאגידי המים לשלם לצרכניהם מכוח פסק דין בתובענה ייצוגית, עשוי לגרום להעלאת תעריפי המים והביוב ולהיות מגולגל למעשה בחזרה אל כיסם של הצרכנים. זאת, בשל השיטה שבה נקבעים התעריפים, הלוקחת בחשבון את מלוא עלויות הפעלת משק המים וגוזרות מהן את התעריף לצרכן ולתאגידים, תוך עדכון התעריף מדי שישה חודשים.

אין זה מן הנמנע שבשנים הקרובות אנו צפויים להתמודד עם גל של תובענות ייצוגיות צרכניות נגד התאגידים, שתוצאותיו עשויות לחייב חשיבה מחדש על הפסיקה בפרשת יונס וריכוכה, בין על דרך של תיקון החקיקה, ובין על דרך של פסיקה נוספת בעניין

סיכומו של עניין הוא שביהמ"ש העליון הוציא תחת ידו פסיקה שהפרה את האיזון הראוי שבין אינטרס הציבור להקפיד על חוקיות פעילות תאגידי המים והביוב, ובין אינטרס הציבור בפעילותם התקינה של תאגידים אלה. הפסיקה מגדילה בצורה דרמטית את חשיפת תאגידי המים והביוב לתובענות ייצוגיות, באופן שעלול להביא לפגיעה בקופותיהם הציבוריות, וכפועל יוצא מכך, אף להעלאת תעריפי המים והביוב. 

לטעמי, לעניינים אלה לא ניתן די משקל בפסיקה, ואין זה מן הנמנע שבשנים הקרובות אנו צפויים להתמודד עם גל של תובענות ייצוגיות צרכניות נגד התאגידים, שתוצאותיו עשויות לחייב חשיבה מחדש על הפסיקה בפרשת יונס וריכוכה, בין על דרך של תיקון החקיקה, ובין על דרך של פסיקה נוספת בעניין.