לא הפתרון הנכון: ביטול מוסד ההקלות יאריך את הדרך לבנייה חדשה

תזכיר חוק התכנון והבנייה (תיקון מס' 128) התשפ"א–2020 שפורסם לאחרונה מציע כמה תיקונים בחוק התכנון והבנייה, וביניהם שינוי מהותי של הדין הנוגע למוסד ההקלה מתוכנית. על פי התזכיר, "מוצע לצמצם באופן מהותי את האפשרות לבקש הקלות, זאת לצד קביעת הסדרים משלימים, הוראות תחילה והוראות מעבר", וזאת לנוכח השימוש הגובר שנעשה בשנים האחרונות במוסד ההקלה, ולעתים תוך שהליך הרישוי הופך להליך מעין תכנוני. 

בתזכיר מצוין כי תכנון ברמת המגרש הבודד בשלב הרישוי, תוך שימוש בהקלות, מוביל לתוצאה תכנונית לקויה, לחוסר ודאות תכנונית, ליצירת עומס על מוסדות התכנון ולהארכת הליך הרישוי, בין השאר לנוכח חובת פרסום ההתנגדויות והכרעה בהן, הליכי ערר וכיוצ"ב. לפיכך מוצע לצמצם באופן משמעותי את האפשרות לבקש הקלה, כך שהתוצר התכנוני יתאם את מה שראה מוסד התכנון לנגד עיניו בעת אישור התוכנית.

עם זאת, על מנת לאפשר את הגמישות הנדרשת בהליך הרישוי, מוצע לקבוע כי רשות רישוי תוסמך להתיר שינויים מהוראות תכנית, ללא צורך בפרסום, ובנושאים שייקבעו בתקנות ושהשפעתם התכנונית זניחה, ובלבד שניתנה חוות דעת של מהנדס הוועדה המקומית כי אכן כך. לעניין זה, מוצע בתזכיר לשנות את נוסחו של סעיף 151(ב) לחוק התכנון והבנייה כך שייקבע כי "לא תינתן הקלה, אלא בנושאים ששר הפנים, בהתייעצות עם המועצה הארצית, יקבע בתקנות ושאין בהם כדי סטייה ניכרת מתוכנית; לא יקבע שר הפנים במסגרת נושאים כאמור, הוספת שטחי בנייה או הוספת יחידות דיור".

קשה לחלוק על כך ש"דרך המלך" בהליכי רישוי בנייה הינה הוצאת רישיונות בנייה התואמים את התכנון התקף וללא צורך בסטייה מהוראות התוכנית בדרך של הקלה. עם זאת, תזכיר החוק בנוסחו כפי שפורסם, אינו מהווה פתרון אפקטיבי לייעול הליכי התכנון והרישוי

התיקון המוצע לחוק מבקש לשנות את ברירת המחדל הקבועה בדין כיום, כך שהקלה תותר רק בנושאים שפורטו בתקנות, בעוד שבמצב הקיים ניתן לבקש הקלה מכל הוראה של תוכנית, ובלבד שלא תהיה בכך "סטייה ניכרת".

קשה לחלוק על כך ש"דרך המלך" בהליכי רישוי בנייה הינה הוצאת רישיונות בנייה התואמים את התכנון התקף וללא צורך בסטייה מהוראות התוכנית בדרך של הקלה. עם זאת, תזכיר החוק בנוסחו כפי שפורסם, אינו מהווה פתרון אפקטיבי לייעול הליכי התכנון והרישוי.

התהליך הממושך עד לאישור תוכניות ממחיש את הצורך בהותרת ההקלות

במשך השנים, היווה מוסד ההקלה נושא לאינספור פסקי דין והחלטות של מוסדות התכנון. בפסק דינו של בית המשפט העליון בעניין בן יקר גת חברה להנדסה ובניין בע"מ הסביר השופט אור: "ניסיון החיים מלמד כי לא תמיד ניתן לצפות מראש את כל האפשרויות... האפשרות ליתן הקלות מאפשרת להתחשב במציאות זו. היא מאפשרת גמישות. היא מאפשרת התאמה של ההחלטה האינדיווידואלית בעניין פלוני למציאות המשתנה. היא מקנה לרשות אפשרות להתיר, מקום בו הדבר מתחייב ואפשרי, סטייה מן התכנית הקיימת..."

במרוצת השנים שכללו בתי המשפט ומוסדות התכנון את הפרמטרים שעל מוסד התכנון לבחון בבואו לאשר הקלה מהוראות תוכנית, וביניהם: קיומה של הצדקה תכנונית לאישור ההקלה בסטייה מהוראות תוכנית והשאלה אם היא משרתת מטרה תכנונית לגיטימית; היקפה של ההקלה המבוקשת ועצימותה; מועד התכנון המאושר; הפגיעה אשר תיגרם מאישורה בבעלים ובדיירים גובלים; קיומו של אינטרס ציבורי המצדיק הקלה.

כאשר התוכנית התקפה אינה משקפת את המצב התכנוני העדכני, וכאשר השינוי התכנוני המבוקש באמצעות הקלה אינו משנה מקצה לקצה את המצב התכנוני התקף, נקבע לא אחת כי יש לאשר את ההקלה, וזאת חלף יצירת תוכנית חדשה, תהליך ארוך אשר עשוי לארוך שנים רבות

כך למשל, מקובל לומר כי "ככל שהתוכנית חדשה יותר כך תהיה הצדקה פחותה למתן הקלה".
על כן, כאשר התוכנית התקפה אינה משקפת את המצב התכנוני העדכני, וכאשר השינוי התכנוני המבוקש באמצעות הקלה אינו משנה מקצה לקצה את המצב התכנוני התקף, נקבע לא אחת כי יש לאשר את ההקלה, וזאת חלף יצירת תוכנית חדשה, תהליך ארוך אשר עשוי לארוך שנים רבות.
סקירה תמציתית של משך הזמן הממוצע לאישור תוכניות וטיפול בבקשות להיתרי בנייה תמחיש את הצורך בהותרת מוסד ההקלה על כנו.

על פי שנתון התכנון לשנת 2019 שפורסם על ידי מנהל התכנון , הזמן הממוצע לאישור תוכנית בסמכות הוועדה המחוזית הינו 2.1 שנים (פרק זמן זה על פניו אינו כולל את שלבי הכנת התוכנית טרם הגשתה למוסד התכנון, ואינו כולל את משכם של הליכים משפטיים אשר ננקטים ביחס לתוכניות רבות לאחר אישורן).

הרי שצמצום מוסד ההקלה כמוצע בתזכיר החוק ימנע ביצוע פרויקטים שניתן היה להוציאם לפועל באופן סביר תוך שימוש במוסד ההקלה, וחלף זאת יידרש הליך תכנוני שלם ומורכב

על פי פרסום אחר משנת 2017, משך הזמן הממוצע להליך התכנון היה אז כשמונה שנים (להשוואה, בשנתון 2019 הנ"ל צוין כי משך הזמן לאישור תכנית בשנת 2017 היה 2.6 שנים). לאחרונה פורסם כי על פי מנהל התכנון , משך הזמן הדרוש להוצאת היתר בנייה הכולל הקלות יינתן בממוצע לאחר 11.1 חודשים, אלא שעל פי הרשות להתחדשות עירונית , בפרויקטים לפי תמ"א 38 יידרשו כ-3.5 שנים בממוצע להוצאת היתר הבנייה. יש להתחשב כאן, כמובן, גם בזמן הבנייה, כ-30 חודשים בממוצע.

לאור הנתונים הללו, הרי שצמצום מוסד ההקלה כמוצע בתזכיר החוק ימנע ביצוע פרויקטים שניתן היה להוציאם לפועל באופן סביר תוך שימוש במוסד ההקלה, וחלף זאת יידרש הליך תכנוני שלם ומורכב. 

תזכיר החוק לא מציע פתרון אפקטיבי

נעיר כי על פניהם של הדברים, גורם מהותי לריבוי בקשות להיתר הכוללות הקלות טמון בעצם הגשת בקשות לפי תמ"א 38 המתקרבת ממילא לסוף דרכה, המחייבת פרסום בקשות מכוחה באותו אופן שמפרסמים הקלה, כך שאין בפני היזמים תמריץ שלילי מלבקש הקלות, שכן ממילא צפוי הליך הכולל הגשת התנגדויות ודיון בהן. 

האפשרות לאשר הקלה מזרזת את מימוש הקרקע בהתאם לצו השעה ולצרכים המשתנים, ללא צורך בהליך תכנוני ארוך ומסורבל. לפיכך, פגיעה בסמכות מוסד התכנון ובגמישות המתבקשת במתן ביתר בנייה, עלולה לפגוע במוצר המוגמר

מכל האמור, המסקנה היא כי תזכיר החוק בכל הנוגע למוסד ההקלה אינו מהווה פתרון אפקטיבי בדרך לקיצור ולייעול הליכי הרישוי והאצת הבנייה, והותרת מוסד ההקלה על כנו הינה חיונית ביותר למוסדות התכנון.

כאמור, האפשרות לאשר הקלה מזרזת את מימוש הקרקע בהתאם לצו השעה ולצרכים המשתנים, ללא צורך בהליך תכנוני ארוך ומסורבל. לפיכך, פגיעה בסמכות מוסד התכנון ובגמישות המתבקשת במתן ביתר בנייה, עלולה לפגוע במוצר המוגמר במקרים שבהם ישנה הצדקה מובהקת לאפשר את הגמישות הנדרשת למוסד התכנון.

התוצאה שעלולה להיגרם: הפחתת היצע היח"ד והפרויקטים

נוסף על כך, אין מקום ליתן סמכות לאשר הקלה בידי מהנדס הוועדה המקומית, שעל קביעותיו אין לכאורה זכות ערר. משמעות הדבר היא כי במקרה של קביעה שגויה של מהנדס הוועדה המקומית, יהיה על מגיש הבקשה לפנות לבית המשפט המנהלי, בהליך מורכב ויקר בהשוואה להליכים בפני מוסדות התכנון. לכן, צמצום סמכויות מוסדות התכנון ליתן הקלות, מבלי לספק פתרון משלים לקיצור הליכי התכנון, יגרום בסבירות גבוהה להפחתת היצע יחידות הדיור בשוק ולהפחתת מספר הפרויקטים. 

פתרון יעיל לקיצור או לזירוז ההליך התכנוני יכול לעודד הכנת תוכניות חדשות, התואמות את המצב בשטח, ובשים לב לכך שהסבירות כי תאושר הקלה מהוראת תוכנית חדשה היא נמוכה יחסית, דבר שיש בו כדי לסייע להשגת המטרה של הפחתת כמות הבקשות להיתרי בנייה הכוללות הקלות

פתרון יעיל לקיצור או לזירוז ההליך התכנוני יכול לעודד הכנת תוכניות חדשות, התואמות את המצב בשטח, ובשים לב לכך שהסבירות כי תאושר הקלה מהוראת תוכנית חדשה היא נמוכה יחסית, דבר שיש בו כדי לסייע להשגת המטרה של הפחתת כמות הבקשות להיתרי בנייה הכוללות הקלות. 

נוסף על כך ניתן לשקול, למשל, קביעת מנגנונים שעניינם מניעת הגשת התנגדויות חסרות בסיס.
המסקנה מכל האמור היא שתיקון החוק באופן המוצע בתזכיר יאריך את הדרך לבנייה חדשה. בהיעדר פתרון ישים לקיצור ההליך התכנוני\ הרי שמן הראוי להותיר את מוסד ההקלה על כנו.  

הכותב הוא עו"ד במשרד עפר טויסטר עורכי דין, המתמחה בתכנון ובנייה