מצד אחד – תמ"א 38 לקראת סיום; מצד שני – עדיין אין חלופה ראויה. התוצאה: שיתוק תחום ההתחדשות העירונית

יותר משנה חלפה מאז החלטת המועצה הארצית לתכנון ובנייה לפיה תמ"א 38 תבוטל בחודש אוקטובר 2022 - וחוסר הודאות השורר גם כך בתחום, רק התעצם: למרות שגופי התכנון מנסים למצוא חלופות לתמ"א, תחום ההתחדשות העירונית לוט בערפל. יזמים ובעלי דירות עומדים חסרי אונים מול חוסר הוודאות שיצרו גופי התכנון בישראל.

מצב ביניים זה, שבו מחד התמ"א תבוטל כליל בעוד פחות משנתיים, ומאידך אין לדעת מה יעלה בגורלם של פרויקטים שטרם יקבלו היתר בנייה עד למועד זה, הינו כאוטי. לא פחות.  קשה להבין מדוע אצה הדרך לגופי התכנון לבטל את התמ"א טרם נמצאה לה חלופה ראויה. היעדרה של חקיקה חדשה שתחליף את תמ"א 38 , יוצר חלל שמשתק את תחום ההתחדשות העירונית בארץ. מצב תמוה זה נמצא ביחס הפוך למצוקת הדיור השוררת בישראל בשנים האחרונות, ולחשיבות הלאומית של חיזוק ומיגון מבנים קיימים.

העגלה נרתמה לפני הסוסים. ולא בפעם הראשונה

אין חולק שלתמ"א 38 חסרונות רבים. יש שיטענו אפילו, שהחסרונות כה רבים עד שאין מנוס מביטולה ומיצירת חקיקה חדשה תחתיה. אלא שחקיקה חדשה אין, ו-ואקום תכנוני דווקא יש. כמו במקרים נפוצים אחרים במדינת ישראל, גם פה – העגלה נרתמה לפני הסוסים.

נראה כי מדינת ישראל עומדת בפני מערכת בחירות נוספת, כך שהכנסת ה-24 לא תושבע במהלך החודשים הקרובים וממשלה חדשה, אם בכלל, תקום במחצית השנייה של שנת 2021. המשמעות היא שחקיקה חלופית אינה רלוונטית בתקופה הקרובה

בהיבט הפוליטי, נראה כי מדינת ישראל עומדת בפני מערכת בחירות נוספת, כך שהכנסת ה-24 לא תושבע במהלך החודשים הקרובים וממשלה חדשה, אם בכלל, תקום במחצית השנייה של שנת 2021. המשמעות היא שחקיקה חלופית אינה רלוונטית בתקופה הקרובה. הפוליטיקה הישראלית פשוט לא מאפשרת זאת. זהו מצב מסוכן עם השלכות חמורות, והמחדל זועק. 

במצב דברים זה, ביטול התמ"א הוא אומנם הפתרון הקל והפשוט, אך לא בהכרח הנכון. קל וחומר מקום שבו לא טרחה מדינת ישראל לייצר תחליף ראוי, כאמור, וספק אם יעלה בידה לעשות זאת בתקופה הקרובה. התמ"א תוקנה כמה פעמים בחלוף השנים, באופן ששיפר והיטיב את הפרויקטים שנבנו מכוחה. מסיבה עלומה, הוחלט בשנת 2019 שלא עוד: במקום שיפור התמ"א והשלמת החוסרים הקיימים בה, בחר מנהל התכנון בפתרון הקל והנוח – מבלי שנחקק חוק חדש תחתיה ומבלי שהיא מיצתה את הפוטנציאל הגלום בה.

מקבלי ההחלטות לא עמדו בלחץ?

קשה להשתחרר מן הרושם שהשיקולים העומדים מאחורי ההחלטה לביטול התמ"א הינם שיקולים שאינם ענייניים. שהרי מה הטעם בביטול תוכנית בעלת מטרה לאומית כה חשובה, כאשר ניתן לשפר אותה? וכיצד ניתן להסביר שהתמ"א תוקנה כמה פעמים בחלוף השנים, ולפתע בשנת 2019 הוחלט על ביטולה הגורף ללא חלופה מתאימה? 

נראה שגורמי התכנון פשוט לא עמדו בלחץ שהופעל עליהם מצד ראשי הרשויות המקומיות. לחץ הנובע, בין היתר, מחוסר האפשרות של אותן רשויות מקומיות לגבות היטלי השבחה מכוח תמ"א 38 ומהעובדה שהבניינים בעירם מתחדשים - אולם התשתיות העירוניות מפגרות אחריהן. 

ראשי הערים שינו את דעתם התכנונית חדשות לבקרים, קל וחומר כאשר התחלף ראש עיר. הבלגן התכנוני חוגג, ועדיין – ההחלטה של גורמי התכנון הייתה לבטל את תמ"א 38 במקום ליצור רגולציה ארצית מחייבת. החלטה מקוממת, לא פחות

בהתאם, כל ראש רשות מקומית יצר לעצמו רגולציה עירונית בכל הנוגע להתחדשות עירונית בעירו. חוסר האונים של היזמים ובעלי הדירות רק התעצם. ראשי הערים שינו את דעתם התכנונית חדשות לבקרים, קל וחומר כאשר התחלף ראש עיר. הבלגן התכנוני חוגג, ועדיין – ההחלטה של גורמי התכנון הייתה לבטל את תמ"א 38 במקום ליצור רגולציה ארצית מחייבת. החלטה מקוממת, לא פחות.

כדאי אולי להזכיר לעוסקים במלאכה שלתמ"א 38 מטרה ציבורית בעלת חשיבות ראשונה במעלה: חיזוק, מיגון, ושדרוג מרקמי מגורים קיימים. מלבד השיפור המשמעותי באיכות חייהם של הדיירים בבנייני המגורים הישנים, היא נותנת מענה ממשי לסכנה המוחשית מרעידת אדמה או ממתקפת טילים על ישראל.

פינוי-בינוי? במתכונת הנוכחית זוהי אינה חלופה ראויה

במצב הדברים הקיים, נראה שביטול התמ"א נעשה מבלי שניתנה הדעת על כל המשמעויות הנובעות מכך. יאמרו המתנגדים לקביעה זו כי קיימים מתווים שנותנים מענה הולם לביטולה של התמ"א, כמו למשל פינוי-בינוי. זו אכן חלופה שעשויה להביא להתחדשות עירונית נרחבת, גם באזורי הפריפריה שכה צמאים לכך, ובלבד שייערכו בה שינויים נרחבים. אך במתכונתו הנוכחית פינוי-בינוי אינו מהווה חלופה כלל ועיקר. 

מדובר בהליך סבוך, ממושך, יקר וחסר כל ודאות, ליזם ולבעלי הדירות. יתרה מכך, על מנת להתחיל להניע פרויקט מסוג זה יש צורך בהסכמות חתומות של יותר מ-80% מבעלי הדירות בפרויקט - שיעור עצום, ולעיתים קרובות בלתי מושג

מדובר בהליך סבוך, ממושך, יקר וחסר כל ודאות, ליזם ולבעלי הדירות. יתרה מכך, על מנת להתחיל להניע פרויקט מסוג זה יש צורך בהסכמות חתומות של יותר מ-80% מבעלי הדירות בפרויקט - שיעור עצום, ולעיתים קרובות בלתי מושג.

לטעמי, טוב יעשו גופי התכנון אם יפַשטו הליך זה באופנים הללו:

• קיצור משמעותי של ההליכים התכנוניים עד לקבלת היתר בנייה והטלת סנקציות על ועדות תכנון שגורמות לעיכוב ההליכים.
• הגדלת זכויות הבנייה שניתנות לפרויקטים בפריפריה, על מנת לעודד הקמת פרויקטים באזורים אלו.
• הגדרת תוספת מינימלית של שטח לכל דירה מהדירות הקיימות, לשם עידוד הסכמת בעלי הדירות לביצוע הפרויקט.
• הקטנת הרוב הנדרש לשם קידום פרויקט פינוי-בינוי ל- 66%.
• הענקת הטבות מס, לרבות מיסוי מוניציפאלי, ליזם ולדיירים שמעוניינים להניע הליך מסוג זה.
• החלת פתרון הולם לבניינים שבהם מצויות דירות עם גג מוצמד.
• צמצום שיקול הדעת המוענק לראשי הרשויות המקומיות בבואן להחליט על קידום הליכי פינוי-בינוי.

כאן חשוב לומר: גם אם יאמצו הגופים התכנוניים את כל ההמלצות הללו, יש לזכור שמסלול של פינוי-בינוי אינו מהווה חלופה הולמת לבניין בודד שמבקש להתחדש, אלא רק למתחמים בני כמה בניינים. לאותו בניין בודד מסלול של פינוי-בינוי אינו נותן מענה, והינה לנו עוד סיבה מדוע ביטול התמ"א נעשה בחופזה וכלאחר יד. לא קיים מנגנון חלופי לתמ"א ברמת הבניין הבודד, גם לא ברמה הרעיונית.

תזכיר החוק החדש נוטה משמעותית לטובת הרשויות המקומיות

לאחרונה פורסם על ידי משרד הפנים תזכיר חוק שאמור להחליף את תמ"א 38. כמה מצער לגלות שתזכיר החוק חוטא למציאות התכנונית החסרה. החוק נוטה משמעותית לטובת הרשויות המקומיות והרבה פחות לטובת בעלי הדירות והיזמים. 

כך למשל, צומצם מספר מקומות החניה, חלק בלתי מבוטל מכל בניין חדש יוקצה לצורכי ציבור ועוד כהנה וכהנה דוגמאות. לא נותר אלא לקוות שעד לאישורו יעבור החוק תיקונים נרחבים שיהפכו אותו לפרקטי וכדאי גם עבור בעלי הדירות, ולא רק עבור הרשות המקומית. כך או כך, לאור המציאות הפוליטית שנכפתה עלינו ספק אם החוק הנ"ל יאושר בתקופה הקרובה. ספק גדול עוד יותר אם ניתן יהיה ליישמו במהלך השנים הקרובות. 

מלבד העובדה שלוחות הזמנים צפופים עד בלתי אפשריים לשם הגשת הצעות אלו, הגדילה הרשות להתחדשות עירונית והציבה תנאי סף לתוכניות. אלו תנאים שפשוט אין אפשרות לעמוד ברובם

מתווה רעיוני נוסף יצא תחת ידה של הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית, שקראה לרשויות המקומיות להציע הצעות להכנת תוכנית לחיזוק והתחדשות מבנים בתחומן. לצערי, גם מתווה זה רחוק מלהוות פתרון הולם לביטול התמ"א. מלבד העובדה שלוחות הזמנים צפופים עד בלתי אפשריים לשם הגשת הצעות אלו, הגדילה הרשות להתחדשות עירונית והציבה תנאי סף לתוכניות. אלו תנאים שפשוט אין אפשרות לעמוד ברובם. דומה שהרשות להתחדשות עירונית, שאמורה להיות אמונה על תחום לאומי חשוב זה, שמה מקלות בגלגליה עצמה. 

דבר נוסף: היוזמה לתת לרשויות המקומיות ליצור עבור עצמן תוכניות הינה בבחינת 'לתת לחתול לשמור על השמנת'. כבר נוכחנו שלרוב הרשויות אין רצון לבצע פרויקטים של התחדשות בעירם. מדוע שיהפכו עורם פתאום? וגם אם יהפכו, הרי ברור שתתווספנה לכך עלויות חדשות, שיהפכו את הפרויקטים לחסרי היתכנות כלכלית. והינה – הגענו שוב למבוי סתום ומיותר. 

טוב יעשו גורמי התכנון אם יעמלו על תיקון נוסף לתמ"א, שיאפשר את המשך קיומה תוך התאמתה למציאות המשתנָה, ומבלי לשכוח את המטרות שעמדו לנגד עיני המחוקק בעת חקיקתה

כבר היום ניתן להבין שאין חלופות טובות לתמ"א 38, בטח ובטח כשמדובר בפרק זמן בן פחות משנתיים. לא נותר אלא לקרוא למועצה הארצית לחזור בה מביטול התמ"א עד למציאת פתרון חלופי הולם. בינתיים, טוב יעשו גורמי התכנון אם יעמלו על תיקון נוסף לתמ"א, שיאפשר את המשך קיומה תוך התאמתה למציאות המשתנָה, ומבלי לשכוח את המטרות שעמדו לנגד עיני המחוקק בעת חקיקתה.

הכותבת היא שותפה וראש תחום הנדל"ן במשרד בוסי, נגבי, אביאני, כהן, איל ושות'