"הרשויות המקומיות שהתנגדו לתמ"א 38, מתחננות היום שהיא תישאר"

שבוע חדש ואתו פרק נוסף של פודקאסט "החזית העירונית". הפעם אנחנו מגישים לכם את פרק 56, שבו מארח אילי בר (מנכ"ל משותף באקו סיטי) את גורי נדלר, מנהל אגף תכנון ברשות להתחדשות עירונית. השניים דיברו על התוכניות החדשות להתחדשות ב-12 ערים ברחבי המדינה, על תוכנית ח619 של חולון כמודל, על החוזקות והחולשות של חלופת שקד, ועוד

"אנחנו קוראים לתוכניות שאנחנו מכינים כיום התחדשות בניינית. הן מתעסקות בהתחדשות גם ברמת הבניין הבודד - מה שקראו לו תמ"א 38 , אבל מכיוון שתמ"א 38 תיכף לא תהיה, אז אני מקווה שזאת תהיה חלופה משמעותית ומרכזית לתהליכים האלה. התחלנו עם קול קורא לפני שנה וחצי. הודענו לרשויות שאנחנו מעוניינים לעשות תוכניות כאלה, ומי שמעוניינת שתגיש לנו, עם תקציב מוגבל שקיבלנו ממשרד האוצר לקדם תוכניות מהסוג הזה. 12 רשויות הגישו בקשות, בזמן שהתקציב הספיק לחמש או שש. התחלנו לעבוד, תוך כדי העבודה הבנו שזה מהלך גדול הרבה יותר ממה שאנחנו חושבים, ומהר מאוד קיבלנו תקציב נוסף והכנסנו את כל 12 הרשויות שהגישו ועמדו בתנאי הסף. בינתיים היו החלטות ממשלה לגבי אשקלון ובית שמש, וחייבו אותנו לעשות תוכניות כאלה עבורן. לדעתי אנחנו די מכסים כל הרשויות הרלוונטיות שלא עושות בעצמן תוכניות מהסוג הזה.

"מול האמירה הנחרצת מאוד של מינהל התכנון , שרוצה לבטל את תמ"א 38 , אנחנו - שיש לנו ביקורת גדולה מאוד על התמ"א כמו שהיא היום - חשבנו שאפשר לתקן. ההחלטה לבטל את התמ"א הפכה את התיקון הזה לספציפי לכל רשות מקומית, במקום לעשות תיקון ברמה הארצית. הרעיון של לאפשר לבניינים הרלוונטיים לעשות פרויקט בנייני מתוך ראייה כלל-עירונית - זה כלי נכון. אי אפשר שהכל יהיה פינוי בינוי , למרות שזה בהחלט הדבר הראשון שאנחנו בודקים. החזון הוא שלכל עיר עם מלאי משמעותי של בניינים ישנים, תהיה איזשהי תוכנית כלל עירונית שאומרת איפה וכמה ומה צריך לעשות, בוודאות גדולה יחסית, עם גמישויות מסוימות כדי שהפרויקטים האלה יוכלו לצאת לדרך.

"ההבחנה שמערכת התכנון עושה בין זריזות לאיכות היא בעייתית מאוד, ואני חושב שאחד הדברים אחד הדברים המרכזיים שאני מנסה לעשות זה לעשות דברים גם איכותיים וגם מהר. אני חושב שהמהירות מאפשרת לייצר תוכנית שמתאימה לזמן הזה. רלוונטיות במובן של איכות. אני יודע מה מדדי האיכות היום, אבל אני לא יודע מה יהיו מדדי האיכות בעוד עשר שנים. בגלל שהתמ"א תפוג באוקטובר 2023, ורשות מקומית שרוצה להיערך ולעשות תוכנית חלופית, צריכה להגיש אותה עד מאי 2023, יש לנו לוח זמנים. התחלנו בינואר 2022 ואני צריך להגיש עד מאי 2023. 

"אנחנו גוף ממשלתי יוצא דופן במובן הזה שאנחנו גוף יוזם. אנחנו לא רק מגיבים או נותנים שירותים או עושים רגולציה. במובן הזה היוזמות שלנו באות לתת מענה לצרכים שהם גם שלנו וגם של הרשויות המקומיות. המטרה היא למצוא את המקומות שבהם יש אינטרסים משותפים לנו ולרשויות המקומיות, אז עשינו מכרז ובחרנו עשר חברות מהטובות בארץ שעושות תכנון ועוד ארבע שעושות ניהול תכנון. החברות האלה עובדות אצלי - לא אצל הרשויות המקומיות, בניגוד למודלים קודמים שבהם הרשות קיבלה מאתנו כסף לעשות פרויקט. החברות האלה עובדות עבור הרשות להתחדשות עירונית - אני מנהל את העבודה שלהן, אני מחלק להם את המשימות, אנחנו משלמים להן. ברגע שאנחנו מחליטים עם רשות מקומית שיש רצון משותף לעשות כזאת תוכנית, אז החלוקה ברורה מאוד: מי שמכתיב את האג'נדה התכנונית זו הרשות המקומית, ומי שמכתיב את הקצב ואת הראייה המערכתית יותר זה הרשות להתחדשות. זה שיתוף פעולה שעובד מצוין. לומדים מתוכנית לתוכנית. 

"אני בא למתכנן מחוז מרכז עם שש תוכניות. אולי אנחנו מדברים על תוכנית אחת, אבל ברור שברקע יש את העובדה שמה שנכריע פה, אפילו ברמה הטכנית, יהיה נכון לכל התוכניות האחרות. אנחנו מרוויחים מזה שאנחנו עושים את זה כמהלך אחד גדול, בניהול ממשלתי, ולא כל רשות מתמודדת עם זה לבדה.

"עברנו על תוכניות שאושרו - מוצלחות ומוצלחות פחות. בשלב שבו התחלנו היה עוד קשה לומר מה עובד ב-100% ומה לא. כן אספנו את הסוגיות והשאלות שאנחנו צריכים לשאול את עצמנו בתהליך - אלה הסוגיות והשאלות שעלו גם בתוכניות אחרות. דברים כמו הגמישויות, האם לקבוע לכל מגרש בדיוק מה הוא יהיה או לאפשר קידום בכמה מסלולים, האם נדרש איזשהו הליך של פרסום לפני כמו שיש בתמ"א 38 ומה המשמעויות שלו. דברים כאלה שעלו וצפו מכל התוכניות שכבר עובדות.

"אני נותן את הקרדיט ל-ח619 ולחולון. זה ללא ספק המודל, רק אם נצליח לעשות את זה בשנתיים ולא בשש שנים אז זה יהיה מוצלח יותר. הבעיה עם ח619 היא שעדיין לא בתוקף ועוד לא יצאו היתרים ממנה, אז אנחנו עוד לא יודעים אם העבודה באמת תתאפשר ותהיה מוצלחת כמו שהיינו רוצים, אבל ללא ספק זה המודל. למדנו מהתהליך והחלטות שהתקבלו שם. התוכניות שלנו נראות די דומה - הן מחלקות את העיר לאזורים, לאורך צירים ראשיים, אזורים אחוריים יותר, מוקדים מרכזיים. באופן עקרוני אפשר להגיד שהחלוקה היא בגדול לשלוש קטגוריות: אזורים שהם מוקדים עירוניים, שבהם אנחנו לא מאפשרים התחדשות ברמת הבניין הבודד, אלא מסמנים אותם כאזורים שמיועדים לתכנון מתחמי ולפינוי בינוי. קטגוריה שנייה היא בדרך כלל מה שאנחנו קוראים רחובות ראשיים, או אזורים מרכזיים שהם לא בהכרח מוקדי העצמה, אבל אזורים שיש בהם עירוב שימושים - אזורים שבהם התכנון מוביל למשהו שהוא יותר ממה שנדרש כדי שהבניין יתחזק. האזור השלישי הוא ברחבי העיר, שכונות המגורים או רחובות קטנים יותר, ושם אנחנו תופרים לפי מה שקיים, לפי מבנים קיימים. יש כמה טיפוסים אופייניים לעיר, ולפי זה נותנים את המענה של כמה זכויות.

"כל מהנדסי הערים שאנחנו עובדים מולם, יש להם רקורד של אישורים של תמ"א 38 , הם כולם יודעים מה עובד ומה לא, מה הם רוצים ומה לא. אז לקבוע את הכללים זה החלק הפשוט של העבודה. ח619 גם יצרה איזשהו פורמט. אנחנו משתדלים מאוד גם לייצר תקשורת בין הצוותים, כי אני מקווה שבסוף התוצר יהיה בפורמט דומה - גם אם התשובה לכל שאלה, או הזכויות, או הקווי בניין או אפילו השמות יהיו קצת אחרים. אני רוצה שיזם שעובד בפתח תקווה או בראשון לציון, יכול לקחת את המסמך התכנוני, שאני מקווה מאוד שיהיה קצר, ולהבין ממנו פחות או יותר איפה למצוא את התשובות לשאלות שמעניינות אותו. 

"גם במתחמים אנחנו עושים עבודה קשה מאוד כדי שהתוצר לא יהיה שלושה מגדלים. בת ים ייתה בהתחדשות עירונית שלושה צעדים לפני כולם כי לא היתה ברירה. התחלנו משלושה מגדלים, אבל כשסיימתי בבת ים כבר היו לנו לגבי זה. גם תכנון המתחמי הוא כבר לא 'בוא ניקח ארבעה בניינים קטנים ונעשה שלושה בניינים גדולים'. זה לא עובד ככה. אנחנו מנסים לשמור על איזון הגיוני בין בנייה נמוכה לבנייה גבוהה יותר ומגדלים, תלוי במקום. 

"אני לא חושב שכל מלאי הדיור ישן במדינת ישראל מיועד להריסה. יש בניינים שיש להם עוד עשרות שנים להחזיק מעמד, וצריך להשאיר משהו גם לדורות שאחרינו. אני לא רץ להרוס את כולם. את התכנון המתחמי, שאני חושב שהוא האתגר המרכזי, צריך להתחיל מהמקומות שדורשים שינוי דרמטי - מקומות שתוכננו גרוע"

"אני לא חושב שכל מלאי הדיור ישן במדינת ישראל מיועד להריסה. יש בניינים שיש להם עוד עשרות שנים להחזיק מעמד, וצריך להשאיר משהו גם לדורות שאחרינו. אני לא רץ להרוס את כולם. את התכנון המתחמי, שאני חושב שהוא האתגר המרכזי, צריך להתחיל מהמקומות שדורשים שינוי דרמטי - מקומות שתוכננו גרוע, מקומות שהפוטנציאל שלהם מבחינת ציפוף, עירוב שימושים ומה שהם נותנים לעיר, הפוטנציאל שלהם גדול ומה שיש בפועל קטן. אלה המקומות שהייתי רוצה לתכנן מתחמית, כי רק בתכנון מתחמי אפשר לתת שירותי ציבור חדשים, אפשר לתת בית ספר, אפשר לתת גינה. רק בתכנון מתחמי אפשר לעשות שינוי במערכת הכבישים, שבסוף זה מה שנשאר גם הרבה אחרי הבניינים. לא אכפת לי לעשות גם תכנון מתחמי גדול יותר באזורים שלא נותנים הרבה לעיר, אבל שם אני רוצה לשאול את השאלה עד כמה זה תורם, מה המחיר שהעיר משלמת. מצד שני יש גם מקומות שאין להם ברירה, וזה גם אולי הפתרון הנכון בשבילם, לעשות תכנון לעשות התחדשות שהיא ברמת הבניין הבודד. אני לא מבחין כרגע בין חיזוק ועיבוי לבין הריסה ובנייה - אני בעד הריסה ובנייה איפה שאפשר. בראייה של 100 שנה קדימה, את רוב הבניינים צריכים להרוס ולבנות מחדש. אבל יש מקומות שלא מתאים לעבות אותם משמעותית והמכפיל הנכון מבחינת שירותים שאפשר לתת ותשתיות עירוניות, הוא פי שניים ולא פי ארבעה. ויש מקומות שיש בהם בעיות פיזיות עם לייצר מתחם מועצם ושינויים, ויש מקומות שגם עובדים לא רע מבחינת תכנון עירוני, אבל הבניינים עצמם בהם במצב ממש גרוע, ואז ברור שמה שצריך לטפל בו זה הבניין ולא התכנון העירוני. 

"אני מחבב את חלופת שקד, למרות שאני חושב שכמו כל שינוי בחקיקה וכי תהליכים סטטוטוריים ייקח זמן להתרגל לשוק להתרגל אליו. אני לא רואה מחר בבוקר פרויקטים שיוצאים לפי חלופת שקד, אבל אני חושב שהרעיון של לאפשר לוועדה המקומית לייצר תוכנית קטנה במטרה לחזק בניינים הוא מצוין. זה קרה גם קודם, זה לא הכרח היה מוסדר ובסמכות מקומית. אז לאגם את זה ולשים את זה בתהליך שאני מקווה שהוא גם קצר כמו שרוצים שהוא יהיה, זה רעיון מצוין. מה הבעיה עם החלופה הזאת? הבעיה היא עם מה שאין שם – ודאות. זה הליך תכנוני כבד על משהו קטן. זה הליך כבד יותר מהליך הרישוי, והוא לא מייתר את הצורך ברישוי. ההבדל בין רישוי לתכנון הוא שהכל יכול לקרות בתכנון, ולוועדה המקומית יש סמכויות נוספות ואפשר להכניס עוד דברים. זה יכול לא לקבל אישור בסוף. זה הליך שאין בו ודאות, לעומת הליך רישוי שיש בו יותר ודאות. בסוף אם יש לך תוכנית אתה יכול לגשת לבקשת היתר – יש ודאות מסוימת. בחלופת שקד לא נעשתה עבודה חד פעמית של להסתכל על כל המרחב, ולהחליט איפה זה מתאים. במובן הזה, אני חושב שזה כלי משלים מעולה לתוכניות שאני עושה, כי הידיעה שבארסנל הכלים של הוועדה המקומית יש את חלופת שקד, מאפשרת לי לעבוד מהר, ולא ברמת כל מגרש . אני יודע שיהיו חריגים, והם יכולים להיות מטופלים ברמת חלופת שקד. 

"אני מוצא את עצמי מתעסק בתוכניות האלה בעיקר בסוגיות של מיסוי והתפלפלות בחוק התכנון והבנייה, וגם במובן הזה חלופת שקד יצרה מתווה נכון יותר, של זכויות בסיסיות שלא משלמים עליהן היטל השבחה ומעבר להן כן משלמים. אבל חשוב לי יותר לסיים את התוכניות האלה מהר ושהן ייצרו ודאות ובהירות, ושיהיה פשוט לקרוא אותן, מאשר לפתור את השאלה האם ישלמו בסוף היטל השבחה של 25% על יתרת הזכויות או לא. צריך שיהיה ברור אם יש או אין, ולא להשאיר את זה לשלב הבא. פחות חשוב לי אם כן יהיה או לא יהיה. אם שואלים אותי, לפחות באזורים שבהם אני עובד, ההיטל לגיטימי לגמרי. גם הכלכלה של הפרויקט יכולה לעמוד בזה.

"באוגוסט הועברה תמ"א 70 למועצה הארצית, והיא הועברה להערות. בין היתר, עלתה השאלה אם המדינה רוצה לפרסם הגבלות בנייה לפי סעיף 78 באזורים שסביב תחנות המטרו, בעיקר בהקשר של תמ"א 38 , כי הרעיון היה שאנחנו בעד תמ"א 38, אבל כל בניין כזה מייצר סכנה לתכנון של המטרו. ההחלטה שהתקבלה במועצה הארצית היא מאוזנת, וגובשה על סמך מדידה של מה המשמעות בפועל של הדברים האלה. אם בהתחלה בוולנת"ע לא רצו שתהיה בנייה בשנים הקרובות ברדיוס של 300 מטר – היו גם דיבורים על 500 ואפילו 800 מטר, אז הראנו שמדובר בסדרי גודל של 5% פחות מהמבנים הרלוונטיים. העבודה שעשינו הראתה שבטווח של ה-100 מטר בכל גוש דן, יש כיום כ-50 פרויקטים, ויכול להיות בעוד חמש שנים יהיו עוד 50, אבל כל בר דעת מבין שזה סביר לשים אותם על הולד למשך שנה-שנתיים, עד שיקדמו את המטרו כמו שצריך.

"בטבעת הראשונה, שזה 300-100 מטר מהתחנה, פיתחנו מודל שלפיו ניתן להוציא היתר אם עומדים בשני תנאים: עמידה בתמ"א 70 מבחינת היקף הבינוי, ואולי גם מבחינות נוספות, כי תמ"א 70 קובעת תמהיל שימושים, נפח בינוי, מרחב ציבורי – אפשר לראות אם זה ראוי ויש העצמה משמעותית. התנאי השני הוא שהוא לא מסכל תכנון מתחמי גדול יורץ יש בניינים כאלה שלא מסכלים, כי הם נמצאים בקצה השורה, כי מסביבם כבר עשו בשלושה מגרשים תמ"א 38 ואז הסיכוי שנסמן אותם בתוך מתחם שנעשה בו שינוי משמעותי הוא נמוך יותר. מהנדס העיר יעשה ראשוני, ומי שעבר אותו אחרי שעמד בשני התנאים, יעלה לאישור מתכנן המחוז.

"זה הכניס אותנו לבעיה, כי אלה אזורים שאנחנו רוצים להעצים. בדקנו על כמה בניינים מדובר, והאם הזכויות שאנחנו רוצים להכניס במסגרת ההתחדשות הבניינית, תואמות לתמ"א – ברוב המקרים זה כן, להפתעתנו. נכנסנו לתהליך של לסנכרן את התוכניות שלנו עם תמ"א 70, שבעיני הוא חשוב מאוד".