דוח חדש: 810 אלף דירות לא מוכנות לרעידת אדמה, החיזוק איטי ולא מגיע לפריפריה

ועדת השרים למוכנות הזירה האזרחית למצבי חירום בראשות שר הביטחון ישראל כץ התכנסה ביום שני השבוע לראשונה, בזמן שלא היה סמלי ממנו. זמן קצר לאחר שהדיון התקיים, הורגשה רעידת אדמה נוספת בעוצמה של 3.7 בצפון הארץ (אזור החולה והכנרת) - ימים ספורים בלבד לאחר רעידת אדמה קודמת בעוצמה של 4.2 באזור ים המלח. בתום הדיון, שהתמקד במוכנות מדינת ישראל לרעידות אדמה ובמוכנות הזירה האזרחית לחירום, הנחה שר הביטחון ישראל כ"ץ להגדיר את השנים 2026–2027 כ"שנות מוכנות קריטיות" והנחה להציג תוך כחודשיים תוכנית רב שנתית לאומית להתמודדות עם האיום.

עם זאת, על רקע העובדה שאזהרות והתראות מסוג זה נשמעות שוב ושוב לאורך העשור האחרון, מבלי שנרשמת התקדמות משמעותית בשטח, ניתן חהטיל ספק אם גם הפעם הכותרות המפוצצות יהפכו לפעולות ממשיות בשטח. את רמת האיום הנשקף לאוכלוסייה האזרחית, במקרה של רעידת אדמה בעוצמה גבוהה, ממחיש דוח שהוכן לאחרונה עבור ועדת הפנים והגנת הסביבה של הכנסת, והגיע לידי מרכז הנדל"ן .

הדוח מציין כי לפי הערכות משרד הבינוי והשיכון , בישראל קיימים כ־80 אלף מבני מגורים בני שלוש קומות ומעלה שנבנו לפני החלת תקן העמידות לרעידות אדמה משנת 1980, ובהם כ־810 אלף דירות הזקוקות לחיזוק. עם זאת, למדינה אין מיפוי מלא ומעודכן של המבנים הללו, והנתונים הקיימים מבוססים על הערכות בלבד.

רעידת אדמה חזקה מתרחשת בישראל בממוצע אחת ל־80-100 שנים, והאחרונה שבהן אירעה בשנת 1927. לפי תרחיש הייחוס, רעידה כזו עלולה לגרום לאלפי הרוגים, עשרות אלפי פצועים ואלפי לכודים, לצד נפגעי חרדה בהיקף לא ידוע. מאות אלפי בני אדם עלולים להישאר ללא קורת גג בעקבות נזק כבד לעשרות אלפי מבני מגורים.

מהדוח שהגיע למרכז הנדל"ן, עולה כי רעידת אדמה חזקה מתרחשת בישראל בממוצע אחת ל־80-100 שנים, והאחרונה שבהן אירעה בשנת 1927. לפי תרחיש הייחוס, רעידה כזו עלולה לגרום לאלפי הרוגים, עשרות אלפי פצועים ואלפי לכודים, לצד נפגעי חרדה בהיקף לא ידוע.

בנוסף, צפויה פגיעה רחבה בתשתיות חיוניות, בהן כבישים, מסילות רכבת, חשמל, מים, ביוב ותקשורת, וכן במאגרי דלק, גז וחומרים מסוכנים. פגיעות אלה עלולות לשבש את הגעת כוחות ההצלה, את אספקת השירותים החיוניים ואת העברת המידע, להעמיס על בתי החולים עד כדי היעדר תפוסה פנויה, ולהקשות על זיהוי חללים וקבורה. תרחיש כזה עלול לגרור גם אירועי משנה, כגון שריפות, הצפות, פיזור חומרים מסוכנים והתפשטות מחלות.

עוד עולה מהדוח כי הסיכון והיקף הנזק הצפוי אינם אחידים ברחבי הארץ, והם משתנים בהתאם לקרבה לשבר הסורי־אפריקאי. יישובים לאורך הערבה, בקעת ים המלח, בקעת הכינרת, עמק יזרעאל ואצבע הגליל מצויים בסכנה גבוהה יותר לעומת אזורי החוף והשפלה הפנימית.

היערכות לרעידות אדמה מוגדרת כאתגר מורכב ורב־מערכתי, והמסמך מתמקד בסוגיות מרכזיות ובהן ריבוי הגורמים המעורבים ותחומי אחריותם, פערים בהסדרה, היערכות לשיקום לאחר רעידה, וכן מצב המוכנות של מבנים בישראל, בדגש על תוכניות לחיזוק מבני מגורים ויישומן

ריבוי גופים וקיצוצים תקציביים

מן הסקירה עולות שתי בעיות מרכזיות: הראשונה היא ריבוי הגופים וההוראות המסדירות את פעילותם - חקיקה, חקיקת משנה, החלטות ממשלה והנחיות פנימיות - מצב שעלול להקשות על ההיערכות, על הפיקוד והשליטה בזמן האירוע ועל תהליכי השיקום, הן בתוך כל גוף והן בממשקים ביניהם. 

הבעיה השנייה היא היעדר גוף ממשלתי אחד בעל סמכות ואחריות כוללת לניהול מצבי חירום אזרחיים. מבקר המדינה עמד על חסר זה בדוח שעסק בניהול העורף האזרחי במלחמת “חרבות ברזל”, והדגיש כי אף שהדוח נכתב בהקשר ביטחוני, הכשל רלוונטי גם לתרחישי חירום אזרחיים ובהם רעידת אדמה. הדוח גם מצביע על כך שהיכולות והסמכויות של רשות החירום הלאומית (רח״ל) מוגבלות, וכי לרשות אין תקציבים ייעודיים לפרויקטים רחבי־היקף כגון חיזוק מבנים, תשתיות או פינוי וקליטת חסרי קורת גג, ומעמדה אינו מעוגן בחקיקה אלא בהחלטות ממשלה בלבד. 

הדוח גם מצביע על כך שהיכולות והסמכויות של רשות החירום הלאומית (רח״ל) מוגבלות, וכי לרשות אין תקציבים ייעודיים לפרויקטים רחבי־היקף כגון חיזוק מבנים, תשתיות או פינוי וקליטת חסרי קורת גג, ומעמדה אינו מעוגן בחקיקה אלא בהחלטות ממשלה בלבד

לצד זאת, בשנים האחרונות חלה שחיקה משמעותית ביכולותיה, עם קיצוץ תקציבה מכ־182 מיליון שקל ב־2018 לכ־80 מיליון שקל ב־2023, וצמצום כוח האדם לכשני שלישים מהיקפו המקורי. גם התקציב של ועדת ההיגוי הבין־משרדית להיערכות לרעידות אדמה קוצץ משמעותית: בשנים 2016-2022 קוצץ תקציב הוועדה בכ-60%, מ־15 מיליון שקל לשנה לכ־6 מיליון שקל, קיצוץ מצטבר של כ־39 מיליון שקל.

80 אלף מבנים הזקוקים לחיזוק

נתון מדאיג נוסף שעולה מהדוח נוגע למוכנות הרשויות המקומיות לרעידת אדמה. לפי הנתונים שמסר משרד הביטחון למרכז המחקר והמידע של הכנסת בשנת 2015 עולה כי רמת המוכנות של הרשויות המקומיות לרעידות אדמה היא בינונית־נמוכה, עוד נמצא כי 73% מהרשויות המקומיות, שבהן מתגוררים כ־46% מתושבי המדינה, סווגו כ“מתקשות” או “עלולות להתקשות” בהתמודדות עם מצבי חירום, ורק 27% הוגדרו “מתמודדות”. בדוח הודגש כי מידע עדכני בנושא אינו מפורסם לציבור, ולכן אין כיום נתונים חדשים על רמת המוכנות של הרשויות המקומיות לרעידות אדמה ולצונאמי.

עוד עולה מהדוח כי היקף חיזוק המבנים בפועל במסגרת תמ"א 38 נותר מצומצם ביותר: בשנים 2005–2024 חוזקו ואוכלסו בפועל כ־3,900 מבנים בלבד - כ-5% בלבד מכלל המבנים הזקוקים לחיזוק. 

בדוח מציינים כי לפי הערכות משרד הבינוי והשיכון , בישראל קיימים כ־80 אלף מבני מגורים בני שלוש קומות ומעלה שנבנו לפני החלת תקן העמידות לרעידות אדמה משנת 1980, ובהם כ־810 אלף דירות הזקוקות לחיזוק. עם זאת, למדינה אין מיפוי מלא ומעודכן של המבנים הללו, והנתונים הקיימים מבוססים על הערכות בלבד

"רובם המכריע של המבנים שחוזקו מתוקף התמ"א הם במחוזות תל אביב ומרכז, בהם ערכי הקרקע גבוהים וקיימת היתכנות כלכלית למודל השוק עליו מבוססת תמ"א 38 . לעומת זאת, שיעור המבנים שחוזקו במחוזות צפון ודרום באמצעות התמ"א הוא קטן. נציין כי גם באזורי הביקוש, שיעור מבני המגורים שחוזקו מתוקפה של התוכנית הוא נמוך", כך הודגש בדוח.

בנוסף, הדוח מבקש להבהיר כי "דוחות מבקר המדינה מתריעים לאורך השנים כי הטיפול בהיערכות לרעידת אדמה הוא חלקי וחסר, ובפרט בתחום חיזוק מבנים מפני רעידת אדמה. למרות שעברו שנים רבות מאז החלה הממשלה  לטפל בנושא זה, הדבר לא מתקדם באופן מספק ולא מוקצים לכך המשאבים והפעולות הנדרשים. בינואר 2024 פורסם דוח המבקר האחרון בנושא, המציג את ממצאי ביקורת המעקב אחר הליקויים שעלו מהדוח עולה כי ליקויים רבים בתחום זה לא תוקנו כלל בביקורות קודמות.

"מדיניות זו כשלה שוב ושוב להשיג את מטרותיה, ועם זאת, גם התוכנית החדשה (חלופת שקד) מבוססת על אותו "מודל שוק". בחלוף כשלוש שנים מאישור התוכנית החדשה, נשאלת השאלה כמה תוכניות הוגשו מתוכה ומה הסטטוס היישום שלהן?".

המודל לחיזוק לא ישים בפריפריה 

בכל הנוגע לחיזוק מבנים והתחדשות עירונית בפריפריה, הוזכר כי בדוח מבקר המדינה מינואר 2024 צוין כי המשרד מתכנן לחזק 126 מבנים נוספים בשנים 2023–2028 בתקציב כולל של 460 מיליון שקל. עם זאת, המבקר התריע כי בקצב המימון והביצוע הנוכחי, השלמת חיזוק כלל המבנים בעשרת היישובים עלולה להימשך כ-48 שנה.  בסך הכול הוקצו כ־250  מיליון שקל לקידום התחדשות עירונית בפריפריה לשנת 2022, אך מהדוח עולה כי מדובר בתקציב שמספיק לקידום מספר מצומצם של פרויקטים בלבד, ואינו ממוקד בהכרח באזורים המצויים בסיכון הגבוה ביותר לרעידת אדמה.

בכל הנוגע לחיזוק מבנים והתחדשות עירונית בפריפריה, הוזכר כי בדוח מבקר המדינה מינואר 2024 המבקר התריע כי בקצב המימון והביצוע הנוכחי, השלמת חיזוק כלל המבנים בעשרת היישובים עלולה להימשך כ-48 שנה.

לבסוף קובע הדוח כי מודל השוק, שעליו מבוססות התוכניות לחיזוק מבנים וההתחדשות העירונית, אינו ישים ברוב אזורי הפריפריה - דווקא באזורים המועדים לפגיעה הקשה ביותר ברעידת אדמה. 

"הממשלה הצהירה בעבר על כוונתה לקבוע מסלולים ותקציבים יעודיים לקידום הנושא", כך נכתב בדוח, "אך עד היום, במשך שנים רבות, הדבר נעשה בתקציבים מועטים וללא תכנית סדורה. המלצות הצוות הבין-משרדי לקידום התחדשות עירונית כפתרון לסוגיית החיזוק בפריפריה אינן מציעות מודל חלופי שאינו מבוסס שוק. בהמלצות מוצע כי המדינה תסבסד את הפעילות של היזמים לחיזוק מבנים או להריסתם ובנייתם מחדש, וזאת, בשונה מסבסוד החיזוק עצמו, כפי שעושה משרד הבינוי והשיכון בשנים האחרונות בתקציבים מוגבלים".