הפקעה – המדריך השלם לשנת 2024

מהי הפקעה? 

על פי החוק בישראל, יש לרשויות המקומיות סמכויות מקיפות, אשר מגדירות אותן בתור 'נאמני הציבור', כלומר, בתור גוף שטובת הציבור היא המטרה העליונה שלו. הפקעה של מקרקעין במדינת בישראל היא העברה כפויה של מקרקעין, המבוצעת על ידי הרשויות. ההעברה יכולה להיעשות עם תמורה מלאה, תמורה חלקית או ללא תמורה. על פי החוק בישראל, הפקעת קרקעות יכולה להתבצע על ידי הרשויות לצרכי ציבור בלבד.

יש לציין כי הפקעה אינה נחשבת עסקה על פי סעיף 6 לחוק המקרקעין, וכי מדובר בפעולה קניינית ולא תכנונית. עם זאת, הפקעה מכוח חוק תכנון ובנייה יכולה להיעשות רק אחרי קיום תכנית מאושרת המייעדת את הקרקע לצרכי ציבור, והתאם לתכנית המדוברת.

הפקעה לצרכי ציבור - חוקים

בישראל קיימים יותר מ-20 חוקים הנותנים סמכות הפקעה למדינה ולרשויות השלטון. החקיקה המרכזית המאפשרת הפקעה היא חקיקה מנדטורית, אשר במרכזה פקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור) 1943. חוקים נוספים הנותנים סמכות להפקעה הם חוק תכנון ובנייה (סעיף 188, בסמכות ועדה מקומית),חוק פקודת הדרכים ומסילות ברזל, חוק המים (בסמכות חברת מקורות להובלת מים),וחוק העתיקות (המאפשר הפקעת קרקעות הכוללות אוצרים היסטוריים ועתיקות).

מעניין לציין כי בישראל אמנם מסתמכים על חוקים מנדטוריים, אך באנגליה אותם חוקים בוטלו במהלך השנים ולרשויות אין סמכויות דומות בכל הנוגע ללקיחה והשתלטות על שטח על ידי הרשויות. החוקים המאפשרים הפקעה בישראל עמדו מול ביקורת נוקבת במהלך השנים בכל הנוגע לקניין וזכויות הפרט. 

מי רשאי להפקיע קרקע?

הגופים הרשאים לבצע הפקעה בישראל הם הוועדה המקומית לתכנון ובניה, החברה הלאומית לדרכים, חברת החשמל ורשויות ציבוריות אחרות, כל עוד המטרה של ההפקעה תואמת למוגדר בחוק- כגון לצרכי דרכים, גנים, שטחי נופש, שמורות טבע, ספורט, נמלים וכד'.

בעל המקרקעין יכול לערער על שינוי ייעוד השטח לצרכי ציבור, ובכך לנסות למנוע את ההפקעה.
ישנם מקרים בהם הרשות המפקיעה מייעדת את המקרקעין להפקעה אך לא מממשת את ההפקעה בפועל. במקרה שכזה, בעליו של הנכס לא יכול לנצל את הנכס לבנייה, והוא צפוי שלא להצליח למכור את הקרקע משום שהיא מיועדת להפקעה ואינה אטרקטיבית. מצד שני, אותו בעלים לא מקבל פיצוי כלשהו, משום שהקרקע טרם הופרעה בפועל. במקרים שכאלו, בית המשפט עשוי לאפשר פיצוי לבעלי המקרקעין באמצעות ביטול הוראת ההפקעה או חיוב הרשות להפקיע בפועל.

ישנם מצבים בהם לא בוצעה הפקעה בדרך הנפוצה, אלא כאשר חקיקה או חקיקת משנה רוקנה למעשה את זכויות הקניין מהתוכן שלהן. כלומר, הרכוש עדיין נמצא בידי הבעלים, אך השימוש בו הוגבל ברמה כה מהותית, עד שיש לו יכולת לשימוש בנכס כמעט ואינה קיימת. הפקעה שכזו, הנקראת 'הפקעה רגולטורית', יכולה לבור כאשר הרשות קובעת דרך בתור דרך ללא מוצא, או כאשר השטח מוגדר בתור שמורת טבע, מבלי להפקיע את השטח בפועל מהבעלים.

משמעות במקרה שכזה היא שהשטח ממשיך להיות באחזקתו של הבעלים, אך השימוש בו כמעט ובלתי אפשרי. פסקי הדין של בתי המשפט טרם הכריעו באופן ברור האם הפקעה רגולטורית נחשבת כהפקעה לכל דבר, והאם יש חובה למתן פיצויים בגינה.

הפקעת קרקעות - הפקעות מקרקעין

הליך ההפקעה מורכב משלושה שלבים:
1. שלב ההכרזה – בשלב הראשון יוצאת הודעה על הכוונה להפקעת המקרקעין, באמצעות הודעות אישיות לבעלים ששמו רשום בפנקסי רישום המקרקעין. בנוסף, מוצבות הודעות ושלט על המקרקעין עצמם או בצמוד אליהם, נרשמת הערה בטאבו, ומתפרסמת הודעה בעיתון. 
2. תפיסת חזקה – פיזית ומשפטית
בשלב השני, לאחר הפרסום, יוצאת הודעה המורה למחזיק במקרקעין למסור את החזקה בהם לידי הגוף המפקיע במועד מסוים. מבחינה משפטית, למפקיע יש זכות להיכנס למקרקעין במועד הנקוב.
3. שלב הקניה, העברת בעלות ומתן פיצויים
בשלב השלישי, בעלי המקרקעין מאבדים את הבעלות והזכויות על המקרקעין ,אשר עוברים לידי הרשות המפקיעה. 

פיצויי הפקעה

בכל ביצוע של הפקעה על ידי הרשויות, ישנה חובת תשלום מלא עבור אלמנטים המוגדרים "מחוברים", כלומר מבנים, גידולים, מתקנים וכל דבר המחובר באופן קבע לקרקע. בנוסף, הרשויות חייבות בפיצוי עבור הפקעת הקרקע, בניכוי החלק שבה הכיר החוק. על פי חוק התכנון והבנייה , החלק שאינו חייב בפיצוי בעת הפקעה הוא עד 40% משטח החלקה (כלומר, יש לפצות רק על 60% משטח החלקה). על פי פקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור),החלק שאינו חייב בפיצוי הוא עד 25% משטח החלקה (כלומר, הפיצוי הוא על 75% משטח החלקה).

במקרה בו מפקיעים יותר מהאחוז המוגדר על פי חוק, ישולם פיצוי מלא החל מהמ"ר הראשון המופקע. 

חוק ההפקעות החדש

בתיקון עקיף לפקודת הקרקעות משנת 2010, בוטלה ההוראה המאפשרת הפקעה של חלק מהמקרקעין ללא פיצויי הפקעה, וכיום הרשות המפקיעה מחויבת לפצות את בעל המקרקעין באופן מלא בגין הרכוש שנלקח ממנו בכפייה. 

יש לציין כי כל עוד המקרקעין לא הוקנו לרשות המפקיעה, ניתן לבצע עסקאות של מכירה וקנייה במקרקעין.
גם אם ההודעה על ההפקעות לא נמסרת לבעל המקרקעין ולא הוצב שלט על המקרקעין, תוקף ההפקעה לא נפגע. עם זאת, מחדל שכזה מחייב פיצוי. לעתים יש חשיבות גדולה בנוגע לקביעת שווי הנכס שעל פיו נקבע הפיצוי – במקרים מסוימים שווי הנכס יכול לעלות משמעותית מרגע ההחלטה על הפקעה ועד למועד בו בעל המקרקעין גילה עליה. לכן, בית משפט עשוי לחייב את המפקיע על פי שווי הנכס ביום של גילוי ההפקעה (ולא ביום האישור של ההפקעה).

שווי הקרקע המופקעת והיקף הפיצוי הניתן בעקבות ההפקעה נקבעים על ידי שמאי מקרקעין . במקרה וסכום הפיצוי נקבע על ידי שמאי מטעם בעל המקרקעין ואינו מקובל על המפקיע, המקרה יכול להגיע להכרעה בבית המשפט. במקרה בו נעשית קביעה על ידי שמאי מטעם הרשות המקומית, ניתן לערער עליה באמצעות שמאות נגדית ובערכאות שונות. הערכת השמאי נעשית מבלי להתחשב כי מדובר בהפקעה וללא שקלול של העלייה בערך המקרקעין בהתאם לתכניות הפיתוח העתידיות. 
על פי חוק התכנון והבנייה , אם הפקעה של חלק מהמגרש תוביל לירידת הערך של היתר המגרש, שלא הופקה, אין לבצע את ההפקעה, ניתן לוותר עליה או לחלופין להציע הפקעות של כל השטח. 

על פי פסיקות בית המשפט, מקרים בהם שטח עליו מאושרת תכנית לשינוי ייעוד המובילה לפגיעה במקרקעין, הכוללת הפקעה עתידית של המקרקעין, נוצרה גישת הפיצוי ה"דו-שלבי" בעת שימוש בסעיף 197 לחוק התכנון והבניה. על פי הגישה, בשלב ראשון בעל הקרקע תובע לשם קבלת פיצוי מול ירידת הערך הנובעת מעצם העבודה שייעוד הקרקע הפך מייעדו פרטי ליעוד ציבורי, כאשר בשלב שני, אשר יכול להתרחש לאחר הרבה שנים, מוגשת תביעה לפיצוי בגין ההפקעה עצמה, שהיא נטילת הקרקע מידי הבעלים. 

עם זאת, חשוב לציין כי אם בעל המקרקעין לא תבע את הפיצוי על ירידת הערך תוך שלוש שנים מיום הכניסה לתוקף של התכנית, אין באפשרותו לתבוע את ירידת הערך בזמן ההפקעה בפועל. כלומר, בעת ההפקעה, הפיצוי מחושב על בסיס הערך של המקרקעין לאחר שינוי הייעוד, כך שהפיצוי עבור ההפקעה עצמה לא מבטא את מלוא הפגיעה שנגרמה למקרקעין בהשוואה לשטחים זהים טרם אישור תכנית שינוי ייעוד המקרקעין.

במקרים בהם בוצעה ההפקעה אך לא נעשה שימוש בקרקע שהופקעה לשימוש המוגדר במשך זמן רב, בעל הקרקע זכאי לדרוש את ביטול ההפקעה. נושאים אלו הגיעו עד בג"צ, שקבע כי עיקרון ההשתהות במימוש המטרה של הפקעת הקרקע מהווה עילה לביטולה. במקרים כאלו, בית המשפט ייבחן האם הרשות פעלה מספיק למימוש מטרת ההפקעה. 
תביעות פיצוי הפקעת קרקע עומדות מול תקופת התיישנות של 7 שנים, על פי חוק ההתיישנות לגבי תביעות כספיות. תחילת המדידה של ההתיישנות מתחילה לכל המאוחר בעת תפיסת החזקה במקרקעין. 

סיכום

לסיכום, הפקעה היא נטילה בכפייה של מקרקעין מבעליו, על ידי רשויות שיש להן את הסמכות לכך, על פי אחד מהחוקים המאפשרים פעולה שכזו בישראל. ההפקעה מבוסס על חוקים מנדטוריים המאפשרים לקיחה של קרקע לטובת אחד ממספר שימושים לטובת הציבור. 

בישראל נהוג תהליך מסוד של ביצוע הפקעת אדמה, הכולל בין היתר פרסום בעיתון ושלט בסמוך לנכס המדובר. ישנן מגבלות של אחוזים מתוך השטח המשמשות בתור סף תחתון ממנו הרשות מעניקה פיצוי. שווי הפיצוי נקבע על ידי שמאי, ושני הצדדים ראשים לערער על הערכת השווי.