חברת בנייה תבעה בחזרה מהעירייה כ-4 מיליון שקל מהיטל הפיתוח: כך הכריע העליון

מהו המתווה הדיוני הראוי לדיון בתביעות להשבת כספי היטלים ששולמו מכוח חוק עזר עירוני, המבוססות על הטענה כי נפל פגם בחוק העזר עצמו? האם על דרך של "תקיפה עקיפה" - במסגרת תביעה כספית בבית משפט אזרחי; או שמא על דרך של "תקיפה ישירה" - במסגרת עתירה בבית המשפט לעניינים מנהליים?

במאמר זה נסקור את פסק דינו של ביהמ״ש העליון בסוגיית המתווה הדיוני הראוי לתביעות אלו, אשר התעוררה ביתר שאת בעקבות הלכת אלפריח (עליה נרחיב בהמשך). בפסק דינו, מצא בית המשפט העליון להבהיר או לחדד כי הלכת אלפריח איננה משנה את ההלכה לפיה כאשר מדובר בתביעה כספית פרטנית להשבת היטלי פיתוח ששולמו, המתווה הראוי לדיון בה הוא על דרך של "תקיפה עקיפה" בערכאה אזרחית. זאת, להבדיל מתובענות ייצוגיות להשבת היטלי פיתוח ששולמו, שהמתווה הראוי לדיון בהם, מצוי בשדה הדיון המנהלי ובערכאות המנהליות.

נסיבות המקרה

המערערת היא חברת בנייה שהקימה פרויקט בנייה בתחום שיפוטה של עיריית באר שבע, אשר שלחה למערערת דרישות לתשלום היטלי סלילה ושצ"פ (שטח ציבורי פתוח) בסך של כ-11 מיליון שקלים. המערערת שילמה את הסכומים שנדרשו. אלא שלטענתה, בעקבות בדיקה שערכה, התברר לה כי ההיטלים נגבו ביתר, על סמך תחשיב כלכלי שגוי שעל בסיסו נקבעו התעריפים בחוקי העזר. המערערת הגישה אפוא לבית המשפט המחוזי תביעה כספית להשבת סכום של כ-3.87 מיליון שקלים. 

בית המשפט המחוזי קבע (בין היתר) כי דין התביעה להידחות על הסף מחמת חוסר סמכות עניינית. לפי החלטת ביהמ"ש, ההליך במהותו הוא תקיפה של חוקי העזר ותעריפי ההיטלים שקבועים בהם, ואילו סעד ההשבה במקרה דנן הוא אגבי לתקיפתו הכללית של החיקוק. לפיכך, בהתאם להלכה שנקבעה בע"א 4291/17 אלפריח נ' עיריית חיפה, מקומה של התביעה להתברר בהליך של תקיפה ישירה בפני הערכאה המנהלית המוסמכת, ולא בדרך של תקיפה עקיפה במסגרת תביעה אזרחית.

הכרעת בית המשפט העליון

בית המשפט העליון מדגיש כי השאלה שבפניו איננה השאלה מהי הערכאה שלה נתונה הסמכות העניינית לדון בתביעה, כי אם השאלה מהו המתווה הראוי לדון בה, בהינתן כי לשתי הערכאות ישנה סמכות מקבילה.

לשיטתו של השופט מזוז שכתב את דעת הרוב, מקום שמהותו האמיתית של ההליך או מרכז הכובד שלו הוא בהכרעה בשאלת תוקפו וחוקיותו של אקט שלטוני, או כאשר מדובר בסוגיה שלטונית מורכבת או בעלת השלכה רחבה - יש להימנע בדרך כלל מבירור העניין במסגרת תקיפה עקיפה

לאחר סקירת הפסיקה בסוגיה זו, מסכם בית המשפט העליון כי עד להלכת אלפריח, קו פרשת המים בנוגע לאפשרות להגיש תביעת השבה כספית לערכאה אזרחית, הוא פירעון התשלום שעומד בבסיס התביעה. מרגע שהתובע פרע את דרישת התשלום – פתוחה בפניו הדרך להגיש תביעת השבה לערכאה האזרחית המוסמכת, שבמסגרתה יוכל להעלות גם טענות במישור המנהלי, בדרך של תקיפה עקיפה.

בעניין אלפריח, נדונה בקשה לאישור תובענה ייצוגית בקשר עם השבת אגרות שילוט ששולמו. בית המשפט קבע כי היה מקום לדחות על הסף את הבקשה לאישור תובענה ייצוגית, בשל חוסר סמכות עניינית. לשיטתו של השופט מזוז שכתב את דעת הרוב, מקום שמהותו האמיתית של ההליך או מרכז הכובד שלו הוא בהכרעה בשאלת תוקפו וחוקיותו של אקט שלטוני, או כאשר מדובר בסוגיה שלטונית מורכבת או בעלת השלכה רחבה - יש להימנע בדרך כלל מבירור העניין במסגרת תקיפה עקיפה. עוד הוסיף השופט מזוז, כי הדברים נכונים במיוחד בהקשר הספציפי של תובענות ייצוגיות, שמטבען חלות על קבוצה רחבה, ולא על העניין הספציפי שבין התובע לנתבעת בלבד. 

הלכת אלפריח עוררה את השאלה - האם יש להחילה גם על תביעות השבה פרטניות המבוססות על טענות מהמישור המנהלי, ובכך לסטות מהקו ששלט בפסיקה עד להלכה זו.

העליון קבע כי יש להבין את הלכת אלפריח בהקשר הספציפי של תובענות ייצוגיות שבו היא ניתנה. בשונה מתביעת השבה פרטנית, כאשר מדובר בתובענה ייצוגית נגד רשות שבה נתבע סעד של השבה בגין גבייה שלא כדין, הסמכות העניינית מסורה מלכתחילה לבית המשפט לעניינים מנהליים

בית המשפט מצא להשיב על שאלה זו בשלילה. יש להבין את הלכת אלפריח בהקשר הספציפי של תובענות ייצוגיות שבו היא ניתנה. בשונה מתביעת השבה פרטנית, כאשר מדובר בתובענה ייצוגית נגד רשות שבה נתבע סעד של השבה בגין גבייה שלא כדין, הסמכות העניינית מסורה מלכתחילה לבית המשפט לעניינים מנהליים. הלכת אלפריח התוותה את המסלול הדיוני הראוי בתוך גבולות הגזרה של הערכאות המנהליות. משמעותה היא כי על התובע לבצע הליך של תקיפה ישירה בפני הערכאה המנהלית המוסמכת, ולא לנקוט הליך של תקיפה עקיפה, במסגרת הגשת בקשה לאישור תובענה ייצוגית מנהלית.

בית המשפט מוסיף ומדגיש כי בעוד שבהלכת אלפריח נטענה טענה נגד סבירות אגרה שאיננה משקפת בהכרח שירות מסוים, התביעה דנן מבוססת על טענה בדבר פגם בתחשיב תעריפי היטלי פיתוח, שאמורים לכסות עלויות ספציפיות. קרי, איננו עוסקים במקרה שבו מועלית טענה כללית נגד סבירותו או תוקפו של תעריף, כי אם בטענה עובדתית-חישובית בנוגע לתחשיב, שהוא פרי עבודת מטה של מומחים מקצועיים. טענת המערערת לטעויות בחישוב עשויה אפוא להיות כרוכה בבירור עובדתי מורכב, שאינו מתאים לסדרי הדין בערכאה המנהלית.

לפיכך, לא היה מקום לדחות על הסף את התביעה, ודין הערעור להתקבל.

[ע"א 4151/20 נוה-גד בניין ופתוח בע"מ נ' עיריית באר שבע (נבו 18.10.2023)].

הכותב הוא שותף ראש מחלקת ליטיגציה במשרד גינדי כספי ושות, המתמחה בנדל"ן תכנון ובנייה.