ועדת הערר הארצית: אישור היתר לצורך הנגשה - גם תחת סעיף 78

האם החלטה שלא לאפשר הוצאת היתרי בנייה במתחם התחדשות עירונית , מתוקף הסעיפים הידועים 78-77, היא החלטה גורפת – גם במקרה שמדובר בבעלי מוגבלויות? הוועדה המקומית לתכנון ובנייה גבעתיים דחתה בקשה להיתר בנייה לטובת הנגשת דירה לדיירת עיוורת במתחם המיועד להתחדשות עירונית – משום שתנאי התוכנית שנקבעו מתוקף סעיף 78 לא אפשרו הוצאת היתר לתוספת שטח, גם לצורכי גישה ונגישות. הוועדה המחוזית לתכנון ובנייה תל אביב תמכה בהחלטת הוועדה המקומית, ורק כאשר הגיעה הדיירת אל ועדת המשנה לעררים של המועצה הארצית לתכנון ובנייה הוחלט: הערעור מתקבל, ועל הוועדה המחוזית לתקן התנאים שנקבעו על ידה.

מדובר בדיירת כבת 70 שלה דירה ברחוב הפלמ"ח בגבעתיים, במתחם "תוכנית צפון מערב" המקודמת על ידי עיריית גבעתיים ומשרד הבינוי והשיכון. במסגרת קידום התוכנית החליטה הוועדה המקומית גבעתיים, ואף המליצה על כך לוועדה המחוזית לתכנון ובנייה תל אביב, על הקפאת הוצאת היתרי בנייה למשך תשעה חודשים, למעט היתרים לחיזוק מבנים ללא תוספת שטח, הנגשת מבנים ובטיחות בלבד. והיתרים לבקשות שאושרו על ידי הוועדה המקומית טרם ההחלטה.

בקשה להיתר לצורך הנגשה כוללת תוספת שטחים בנויים, ולפיכך אינה עומדת בתנאים להוצאת היתר בנייה בהתאם לסעיף 78 שנקבעו על ידי הוועדה המחוזית. לגוף הבקשה להקלה, הרי שבהתאם למפת המדידה שהומצאה, הבקשה אינה עומדת בחריג שנקבע בתקנות סטייה ניכרת

ביוני 2019 דנה הוועדה המקומית בבקשה להיתר של הדיירת, לתוספת שטח לדירתה לצורך הנגשתה - ודחתה אותה, תוך שהיא קובעת כי "הבקשה להיתר לצורך הנגשה כוללת תוספת שטחים בנויים, ולפיכך אינה עומדת בתנאים להוצאת היתר בנייה בהתאם לסעיף 78 שנקבעו על ידי הוועדה המחוזית. לגוף הבקשה להקלה, הרי שבהתאם למפת המדידה שהומצאה, הבקשה אינה עומדת בחריג שנקבע בתקנות סטייה ניכרת, לפיו ניתן לאשר הקלה בקו בניין קדמי 'בהתאם לרוב הבניינים ברחוב' ולפיכך מהווה סטייה ניכרת ולא ניתן לאשרה".

בהמשך החליטה הוועדה המחוזית כי התנאים להוצאת היתרי בנייה במתחם לפי סעיף 78 ייוותרו בעינם, וכי תוקף התנאים יוארך עד אוקטובר 2019. בסוף נובמבר האחרון החליטה הוועדה המחוזית להאירך את תוקף התנאים פעם נוספת. בהתאם להחלטות אלו פנתה הדיירת אל ועדת המשנה לעררים של המועצה הארצית לתכנון ובנייה. במקביל הגישה לוועדה המחוזית ערר לעניין דחיית הבקשה להיתר בשל סטייה ניכרת.

"תוספת הבנייה מינורית ותואמת תוכנית"

העוררת טענה בפני ועדת המשנה לעררים כי היא נפגעת מהחלטת הוועדה המחוזית, שלא מצאה לנכון להחריג את בקשתה מתחולת התנאים. "החלטת הוועדה המחוזית, שלפיה לא יינתנו היתרי בנייה הכוללים תוספת בנייה אף לא למטרת הנגשה אינה סבירה ואינה מידתית, והיא פוגעת דווקא בחלקיה החלשים של החברה. זאת, שכן כמעט אין בנמצא בקשה להיתר בנייה לצורכי נגישות שאינה כרוכה בתוספת בנייה.

תוספת הבנייה שהתבקשה לא תשפיע על ההיתכנות של תוכנית ההתחדשות העירונית שבהכנה. מדובר בתוספת של 12 מ"ר ובסגירת מרפסת, בקונטור בנייה קיימת בקומה התחתונה, שנבנתה ללא היתר. התוספת מיועדת עבור חדר שירותים ואמבטיה בצמידות לחדר השינה הקיים"

תוספת הבנייה שהתבקשה מינורית ותואמת תוכנית, ולא תשפיע על ההיתכנות של תוכנית ההתחדשות העירונית שבהכנה. מדובר בתוספת של 12 מ"ר ובסגירת מרפסת, בקונטור בנייה קיימת בקומה התחתונה, שנבנתה ללא היתר. התוספת מיועדת עבור חדר שירותים ואמבטיה בצמידות לחדר השינה הקיים". העוררת טוענת עוד כי הבקשה נובעת ממצבה הרפואי ומהתגברות הקושי בהתנהלות היומיומית בדירתה.

הוועדה המחוזית טענה מנגד כי נוכח העובדה שהתוכנית כבר מוכנה והועברה על ידי הרשות להתחדשות עירונית לוועדה המקומית, וכן בשל הצורך המשמעותי לאפשר התחדשות עירונית , "הרי שאין לייצר חריגים ויש ליצור מניעה כוללת מתוספת בנייה אשר עלולה לסכל התחדשות עירונית. 

מדובר בעיר השנייה הצפופה במחוז ת"א אחרי בני ברק, ועיר ללא עתודות קרקע נוספות לפיתוח. מדובר בעיר במרכז הביקושים, אשר אין מנוס אלא לתכננה תכנון בר-קיימא, באזורים שנבחרו במסגרת העבודה על תוכנית המתאר להתחדשות עירונית אינטנסיבית. הסמכות לקבוע תנאים לפי סעיף 78 לחוק היא אכן סמכות מרחיקת לכת, אך היא מוצדקת לאור נחיצות הליכי התכנון החדש. כל תוספת בנייה המשנה את המצב הקיים מפחיתה את התמריץ לשיתוף פעולה עם תוכנית להתחדשות עירונית, שהיא עצמה בעלת מאפייני רווחה ולכך נועדה".

אם יינתנו היתרי בנייה בתחום המיועד לתכנון בניגוד לתכנון המתגבש בוועדה יהיה בכך כדי לצמצם את אפשרויות התכנון של המתחמים הכלולים בתחום התוכנית, עד כדי איוּן אפשרות זו. בסיטואציה כזו השימוש בכלי של הטלת מגבלות מכוח סעיף 78 לחוק הוא הכרחי"

הוועדה המקומית טענה, כאמור, כי הבקשה להיתר כוללת הקלה המהווה סטייה ניכרת, ומאחר שלא ניתן לאשר את הבקשה להיתר, יש לדחות גם את הערר כנגד התנאים. "יש חשיבות רבה לשמירת התנאים, שכן אם יינתנו היתרי בנייה בתחום המיועד לתכנון בניגוד לתכנון המתגבש בוועדה יהיה בכך כדי לצמצם את אפשרויות התכנון של המתחמים הכלולים בתחום התוכנית, עד כדי איוּן אפשרות זו. הדברים מקבלים משנה תוקף מקום בו מדובר ביצירת התחדשות עירונית במתחם מאוכלס, על כל הקשיים הנלווים לכך. בסיטואציה כזו השימוש בכלי של הטלת מגבלות מכוח סעיף 78 לחוק הוא הכרחי".

"לא התרשמנו כי בהיענות לבקשות יהיה כדי לסכל את התוכנית שבהכנה"

ועדת המשנה לעררים התכנסה לפני ימים אחדים כדי להכריע בנושא, בהרכב של שלושה חברים: סיגי בארי, בני פירסט ועו"ד שמרית גולן – יו"ר הוועדה. כבר בפתיחת הדברים קבעו חברי הוועדה כי "הנגשה היא צורך חיוני עבור בעלי מוגבלויות, וצורך זה מכניס אל מלאכת האיזון שבין זכות הקניין לבין חשיבות התכנון המתגבש את שאלת זכויותיהם של בעלי המוגבלויות, שהן זכויות שזכו להכרה כזכויות חוקתיות, כגון הזכות לשוויון והזכות לכבוד.

אנו סבורים כי כאשר מדובר בבקשות להיתר לצורך הנגשה, המוגשות במהלך תקופת תוקף תנאים שנקבעו לפי סעיף 78, נקודת האיזון צריכה לנטות לטובת בעלי הצורך בהנגשה, ולטובת מתן היתרים לצרכים אלה גם בתקופת הכנת התוכנית. עוד נציין כי נוסף על ההיבט העקרוני, לא התרשמנו כי בקשות להיתר לצורכי הנגשה רווחות בשטח התוכנית שבהכנה במידה כזו שבהיענות להן יהיה כדי לסכל את התוכנית שבהכנה".

בהתאם לכך קבעה הוועדה כי יש לתקן את התנאים שנקבעו על ידי הוועדה המחוזית, כך שתתאפשר תוספת בנייה לצורכי הנגשה. "עד לתיקון התנאים כאמור, אנו קובעים כי בקשות להיתר לצורכי הנגשה, לרבות הבקשה להיתר מושא ערר זה, יוחרגו מתחולת התנאים, וההחלטה בהן תינתן על פי שיקול דעת הוועדה המקומית.

נוסף על כך, מהטענות שעלו בדיון עולה כי ייתכן שקיים צורך להתייחס, במסגרת תיקון התנאים, לקריטריונים אשר יבטיחו כי בקשות להיתר לצורכי הנגשה אכן יהיו לצורכי הנגשה בלבד, ולא לשם תוספת בנייה שאינן נדרשות לצרכים אלה. לפיכך, אנו ממליצים כי במסגרת תיקון התנאים כאמור, תתייחס הוועדה המחוזית לעניין זה, אם תראה בכך צורך".

באשר לערר עצמו הבהירו חברי הוועדה כי אין די בקביעה העקרונית בדבר תיקון התנאים, "שכן בפני האישור עומד מכשול נוסף, והוא קביעת הוועדה המקומית כי הבקשה להיתר מהווה סטייה ניכרת. על החלטה זו תלוי ועומד, כאמור, ערר בפני ועדת הערר המחוזית, שרק אם יתקבל, ניתן יהיה לתת את ההיתר כמבוקש".