המאבק סביב קניון הבאר בראשל"צ: "לא מצאנו לנכון להתערב באישור התוכנית"

מאבק על תוספת של כ-3,000 מ"ר ממחיש בצורה מדויקת את הדילמה שבין שמירה על צביון השכונות לבין עידוד המעבר לעירוב שימושים בסביבת המגורים: תוכנית חדשה להרחבת קניון הבאר בראשון לציון – קניון שכונתי קטן יחסית, שאפשר להגדירו אף כמרכז מסחרי שכונתי ותו לא – גרמה למחלוקת של ממש, שבה מצד אחד נמצאים העירייה והתושבים ומצד שני גורמי התכנון המרכזיים. והכול, יש לציין, סביב תוספת של שתי קומות ו-3,056 מ"ר מסחר.
 
המחלוקת המדוברת היא סביב תוכנית 413-0381335 בשכונת נאות שקמה בעיר היין, שהעניקה זכויות בנייה בסך של 4,352 מ"ר עיקרי עבור קניון הבאר בשכונה. התוכנית המדוברת, זו שהציתה את המאבק, מציעה תוספת שתי קומות ו-3,056 מ"ר עיקרי. סך כל שטחי הבנייה המוצעים במגרש הוא 7,408 מ"ר עיקרי, 3,790 מ"ר שירות מעל הקרקע ו-10,009 מ"ר שירות מתחת לקרקע, בשלוש קומות מעל הקרקע ובשתי קומות מתחת לקרקע. השימושים המאושרים והמוצעים בתוכנית כוללים חנויות, משרדים, בנקים, מוסדות פיננסיים, מעבדות ועוד. 

ועדת המשנה של הוועדה המקומית לתכנון ובנייה ראשון לציון המליצה להפקיד את התוכנית ביולי 2017. נציין כאן כי מאז נערכו בחירות מקומיות בראשון לציון, כידוע, והרכב הוועדה המקומית השתנה מאז. פרוטוקול הדיון של הוועדה המקומית כלל התייחסות של מהנדס התנועה ואישור אגף תנועה לנושא חניות, אשר הצביעו על צורך בתוספת תשעה מקומות חניה לאזור. הוועדה המחוזית לתכנון ובנייה מרכז דנה בתוכנית והחליטה להפקידה בנובמבר 2018, בתנאים.

באוגוסט ערכה הוועדה המחוזית דיון בהתנגדויות, שמעה בין היתר את עמדת הוועדה המקומית ואת המתנגדים – והחליטה על הפקדת התוכנית, בניגוד להמלצת הוועדה המקומית. לצד זה, קבעה כי תנאי למתן היתר בנייה לתוספת השטחים הוא הסדרת חריגות הבנייה, אם ישנן כאלו

במאי 2019 הוגשה לתוכנית התנגדות מטעם תושבי השכונה, שטענו בין היתר כי הוצג מידע שגוי וחלקי בפני הוועדה המחוזית, כי ישנן חריגות בנייה במקום ועסקים המופעלים בו ללא היתר, כי השכונה סובלת משיבושי תנועה וממצוקת חניה ועוד. ועדת המשנה של הוועדה המקומית בראשון לציון קיימה דיון בהתנגדות ביוני 2019, שמעה את נימוקי ההתנגדות ובסופו של דבר המליצה לוועדה המחוזית לקבל את ההתנגדות בחלקה, ולקבוע כי תנאי למתן תוקף לתוכנית יהיה הסדרת חריגות הבנייה והגשת תוכנית תחבורתית מעודכנת.

חודש לאחר מכן דנה מליאת הוועדה המקומית בנושא, והחליטה להמליץ על דחיית התוכנית. באוגוסט ערכה הוועדה המחוזית דיון בהתנגדויות, שמעה בין היתר את עמדת הוועדה המקומית ואת המתנגדים – והחליטה על הפקדת התוכנית, בניגוד להמלצת הוועדה המקומית. לצד זה, קבעה כי תנאי למתן היתר בנייה לתוספת השטחים הוא הסדרת חריגות הבנייה, אם ישנן כאלו.

"לא הוצגה כל הצדקה לאישורה של התוכנית"

על כך הוגש הערעור – מטעם עיריית ראשון לציון, הוועדה המקומית לתכנון ובנייה ראשון לציון וכ-150 בתי אב, תושבי שכונת נאות שקמה, המהווים כ-1,000 מדיירי השכונה – אל ועדת המשנה לעררים של המועצה הארצית לתכנון ובנייה.

העירייה והוועדה המקומית טענו בערעורן כי אין כל הצדקה תכנונית לאישור תוספת שטחי המסחר לקניון הבאר, בין היתר בגין העובדה כי כבר היום מומרים שטחים מהקניון לייעודים שאינם מסחר. נוסף על כך, העוררות סבורות כי כבר היום גורם הקניון לקשיי חניה ותחבורה משמעותיים לסביבה, הנובעים, לטענתן, מעבירות בנייה הקיימות לכאורה בקניון, וממציאות תכנונית ותפעולית הגורמת להכבדה ניכרת על תושבי השכונה. "קשיי תחבורה הנגרמים עקב פעילות הקניון צפויים להתגבר לאחר יישום התוכנית המרחיבה את פעילותו", נכתב בערעור.

"לא הוצגה כל הצדקה לאישורה של התוכנית", כתבו המערערות. "שגתה הוועדה המחוזית בכך שלא נימקה את אישורה, באופן העולה לכדי פגם בהליך המנהלי, המצדיק התערבות בשיקול דעתה. זאת ועוד, החלטת הוועדה המחוזית התבססה על מסד נתונים שאינו מציג תמונה מלאה של העיר בכלל ושל האזור בפרט. חוות הדעת שהוצגה בפני הוועדה המחוזית הייתה פגומה וחסרה.

הוועדה המחוזית לא מיצתה כראוי את בדיקת ההיבט התחבורתי, על אף חשיבותו באישור התוכנית. על פי הפסיקה ישנה חובה, שלא יושמה בענייננו, להסדיר נושאים מהותיים כבר בשלב התכנוני, במסגרת התוכנית, באופן בהיר ונגיש. דין אישור התוכנית להתבטל גם מטעמים של מחסור בחנייה באזור, עניין משמעותי נוסף שלא הוסדר בהחלטת הוועדה המחוזית"

הוועדה המחוזית לא מיצתה כראוי את בדיקת ההיבט התחבורתי, על אף חשיבותו באישור התוכנית. על פי הפסיקה ישנה חובה, שלא יושמה בענייננו, להסדיר נושאים מהותיים כבר בשלב התכנוני, במסגרת התוכנית, באופן בהיר ונגיש. דין אישור התוכנית להתבטל גם מטעמים של מחסור בחנייה באזור, עניין משמעותי נוסף שלא הוסדר בהחלטת הוועדה המחוזית".

המערערות הזכירו בערעורן גם את נושא עבירות הקיימות לדבריהן הבנייה בקניון. לטענתן, "עבירות אלו מחייבות את דחיית התוכנית או למצער את הריסת חריגות הבנייה, כתנאי למתן תוקף לתוכנית. החלטת הוועדה המחוזית כי תנאי להיתר בנייה יהיה הסדרת חריגות הבנייה, מהווה מעין אישור ותגמול לביצוע עבירות אלו ולמעשה מתירה את הכשרתן".

עוד נכתב כי הוועדה המחוזית לא ייחסה חשיבות מספקת לעמדת הוועדה המקומית, שהמליצה לקבל את התנגדויות התושבים ולדחות את התוכנית. "התוכנית הומלצה להפקדה על ידי הוועדה המקומית בהרכבה הקודם, אך הוועדה המקומית בהרכבה החדש הנוכחי אוטונומית לגבש את עמדתה מחדש, בהתאם לעקרונות המנחים אותה ואשר לאורם נבחרו חבריה".

אישור התוכנית יוביל לפגיעה בתפקוד השכונה, מבלי שהוצגו פתרונות לכשלים תכנוניים הקיימים במבנה הקניון. עניינים אלו לא הוצגו בפני הוועדה המחוזית"

התושבים המתנגדים כתבו בערעורם כי "אישור התוכנית יוביל לפגיעה בתפקוד השכונה, מבלי שהוצגו פתרונות לכשלים תכנוניים הקיימים במבנה הקניון. עניינים אלו לא הוצגו בפני הוועדה המחוזית. 

במרוצת השנים הוכנו ונגנזו תוכניות רבות עבור החלקה הנדונה בתוכנית. כלל התוכניות נועדו להוספת שטחים, לניוד זכויות ולשינויים ביחס לתוכנית שהתירה לבנות את קניון הבאר על החלקה הנדונה. תוכניות אלו לא הוצגו כלל בפני הוועדה המחוזית. עובדה זו, בין היתר, הביאה את הוועדה המחוזית לאשר את התוכנית ולא להורות על תכנון חדש, אשר ישקול את כל המפגעים הקיימים ויאפשר הצגת פתרונות ביחס אליהם".

"התוכנית מציעה תוספת מינורית לקניון"

הוועדה המחוזית לתכנון ובנייה מרכז הדגישה, מנגד, כי לטעמה התוכנית הנדונה נעדרת השלכות ברמה העירונית והמחוזית, ובוודאי שאין לה כל השלכה ברמה הארצית. על כן, ספק בעיניה אם במקרה הנוכחי נעשה שימוש מושכל בזכות הערר.

"התוכנית מציעה למעשה תוספת מינורית לקניון, המהווה מרכז מסחרי שכונתי", נכתב בתגובת הוועדה המחוזית. "בבסיס החלטת הוועדה המחוזית עמדה מדיניות הוועדה ומנהל התכנון, המעודדת עירוב שימושים הכולל מסחר שכונתי ומשרדים במרחק נגיש בהליכה ובאופניים, במטרה להפחית את הצורך בשימוש ברכב פרטי. תוספת השטחים הנידונה בתוכנית תגדיל את היצע השירותים הנגישים באמצעים אלו לתושבי השכונה, המאכלסת יותר מ-16,000 תושבים.

נוסף על כך, הוועדה המחוזית ביססה את אישור התוכנית על עמדת מהנדס העירייה ואגף התנועה בנושא התנועה והחניות. הוועדה קבעה כי תנאי להגשת בקשה להיתר בניה הוא בדיקה תנועתית, בתיאום עם אגף התנועה בעירייה. לעניין היבט מצוקת החניה שהועלה על ידי העוררות, סעיף 6.1 (א) בהוראת התוכנית קובע כי לא תתאפשר הוצאת היתר בנייה לתוספת שטחים ללא עמידה בתקן החניה הארצי, על כן, טענות העוררות בעניין זה אינן ברורות. החניה סביב קניון הבאר עומדת בתקן הארצי ואף יותר מכך".

על אף העובדה שבתוכנית המתאר העירונית נקבע כי אין מקום לתוספת שטחי מסחר, בסמכות הוועדה המחוזית לבחון את התאמת התכנון המוצע לתבנית הבנייה המאושרת. הוועדה המחוזית בחנה זאת וסברה כי יש הצדקה להפקדת התוכנית וכי סך הזכויות המאושרות אינו חורג מהיקף הזכויות המקובל למסחר בשכונות"

עוד קובעת הוועדה המחוזית כי תוספת שטחי המסחר בתוכנית היא סבירה ואף מהווה "כלל אצבע" בבדיקת שטחי מסחר בתוכניות לשכונות המוגשות לוועדה המחוזית. הוועדה המחוזית טענה כי בסמכותה "לחרוג מהתוכנית הכוללנית, ולכן על אף העובדה שבתוכנית המתאר העירונית נקבע כי אין מקום לתוספת שטחי מסחר, בסמכות הוועדה המחוזית לבחון את התאמת התכנון המוצע לתבנית הבנייה המאושרת. הוועדה המחוזית בחנה זאת וסברה כי יש הצדקה להפקדת התוכנית וכי סך הזכויות המאושרות אינו חורג מהיקף הזכויות המקובל למסחר בשכונות".

לעניין טענות העוררות בנוגע לעבריינות הבניה, סבורה הוועדה המחוזית כי על אף חשיבות הנושא והעובדה כי היא אינה מקלה ראש בו, יש לבחון אם משקלה הוא מוחלט באופן המצדיק את דחיית התוכנית. לטעמה, התשובה לשאלה זו שלילית לאור בחינת התוכנית במבחן "המגרש הריק": מכיוון שעבירות אלו נמצאות בשלבי חקירה, סבורה הוועדה המחוזית כי האיזון הנכון הוא לאשר את התוכנית, ובלבד שהיתר בנייה לתוספת השטחים יותנה בהסדרת חריגות הבנייה, אם יש כאלו.

"קידום עירוב שימושים - מההיבטים המשמעותיים של התחדשות עירונית"

ועדת המשנה לעררים, בראשות אורית קוטב, יו"ר הוועדה, התעכבה בהחלטתה על תושבת הוועדה המחוזית, לפיה בבסיס החלטתה לאשר את התוכנית עמדה מדיניות מנהל התכנון המעודדת הקמת מרכזים שכונתיים המשרתים את מכלול צורכי התושבים ומאפשרים גישה אליהם באמצעות הליכה ורכיבה על אופניים, תוך הפחתת הצורך בשימוש ברכב פרטי. עוד צוין כי הוועדה המחוזית הסכימה עם עובדת ריבוי מרכזי המסחר בראשון לציון, אך טענה כי אלו אינם שכונתיים באופיים ולא נועדו לתת את המענה לתושבי הסביבה הסמוכה להם. ועדת המשנה הצהירה כי היא תומכת במדיניות זו של הוועדה המחוזית.

"אחד ההיבטים המשמעותיים של התחדשות עירונית הוא קידום עירוב שימושים ", ציינו חברי ועדת המשנה בהכרעתם. "תכנון המרחב הציבורי צריך להיעשות תוך תיעדוף ברור להולכי רגל ולתחבורה ציבורית על פני שימוש ברכב פרטי. יש לראות בהולכי הרגל ורוכבי האופניים משתמשים מרכזיים, תוך צמצום המופע המרחבי של תשתיות ומקומות לחניית כלי רכב פרטיים. 

על מנת לאפשר את צמצום השימוש ברכב פרטי התפיסה היא ששכונת המגורים נדרשת לתת מענה מיטבי לצורכי התושבים. לשם כך עליה לספק את מלוא צורכיהם בקרבת מקום מגוריהם ולנהל את שימושי קרקע באופן כזה שמסחר, מגורים, בידור ופונקציות אחרות יתקיימו בטווח קרוב אחד לשני

על מנת לאפשר את צמצום השימוש ברכב פרטי התפיסה היא ששכונת המגורים נדרשת לתת מענה מיטבי לצורכי התושבים. לשם כך עליה לספק את מלוא צורכיהם בקרבת מקום מגוריהם ולנהל את שימושי קרקע באופן כזה שמסחר, מגורים, בידור ופונקציות אחרות יתקיימו בטווח קרוב אחד לשני ואף באותו מבנה.

בעבר השתרשה מדיניות של הפרדת שימושים ולפיכך הופרדו המסחר והמגורים זה מזה, אך כיום המדיניות היא אחרת. שינוי זה, מטבע הדברים, נושא עמו קשיי הסתגלות ועלול ליצור אי-נוחות זמנית לאוכלוסייה המקומית, עד להטמעת השינוי. עם זאת, אנו מאמינים בכוחה של מדיניות תכנונית לכוון התנהגות ולהוביל את המרחב המוגבל של מדינת ישראל לעתיד טוב יותר, תוך התחשבות בדורות הבאים".

מכאן עברה ועדת המשנה לעררים לדון בפתרונות לשכונה עצמה: "ככלל, פיזור המסחר השכונתי בחזיתות המבנים כך שיתמוך ברחוב ובפעילות בו, עדיף לאין ערוך על פעילות המתרכזת בדלתיים סגורות בתוך קניון. אולם מהלך שכזה לא אפשרי בענייננו, שהרי מדובר בשכונה בנויה ולא בשכונה שהמבנים בה מיועדים להריסה ובנייה מחדש. לפיכך, ומאחר שלא ניתן יהיה לשלב את המסחר ברחובות השכונה, אנו סבורים כי הגדלת שטחי הקניון, באופן המאפשר עירוב שימושים במסגרתו, ייתן את המענה הראוי וההולם בנסיבות העניין".

ועדת המשנה אף קיבלה את עמדת הוועדה המחוזית בנוגע למצוקת החניה, ובאשר לנושא עבירות הבנייה הדגישה כי "התוכנית שבפנינו אינה תכנית שבאה להכשיר את אותן עבירות שבוצעו לאורך השנים, ובדרך זו להביא לכך שחוטא יצא נשכר. החלטת הוועדה המחוזית לא באה לתת לגיטימציה לבנייה בלתי חוקית, ובנסיבותיו של העניין היא מידתית.

העוררת, המבקשת למנוע את אישור התוכנית בשל הבינוי הבלתי חוקי בשטחי הקניון, מתעלמת, למעשה, מכך שהחובה להתמודד עם הבינוי הבלתי חוקי להפעיל את סמכויות האכיפה מוטלת עליה (והייתה מוטלת עליה לאורך השנים!), ללא קשר לאישור התוכנית"

זאת ועוד: העוררת, המבקשת למנוע את אישור התוכנית בשל הבינוי הבלתי חוקי בשטחי הקניון, מתעלמת, למעשה, מכך שהחובה להתמודד עם הבינוי הבלתי חוקי להפעיל את סמכויות האכיפה מוטלת עליה (והייתה מוטלת עליה לאורך השנים!), ללא קשר לאישור התוכנית".

בהתאם לכל אלו קבעה ועדת המשנה: "לא מצאנו לנכון להתערב בשיקולי הוועדה המחוזית בעת החלטתה לאשר את התוכנית, בתנאים המפורטים בהחלטתה. עם זאת אנו מחזירים את הדיון לוועדה לצורך קביעת הוראות מתאימות בדבר תמהיל שימושים וגודל חנויות מתאים, באופן שיבטיח מידה ראויה של עירוב שימושים מגוון בדגש על שימושים ציבוריים ותעסוקה ושמירה על הצביון השכונתי".