שימוש חורג - המדריך השלם לשנת 2024

מהו שימוש חורג?

שימוש חורג בנכס הוא שימוש בקרקע, בבניין או במקרקעין החורג מהשימוש המיועד על פי ההגדרה בתכנית בניין עיר (תב"ע). הגוף הראשי לאשר שימוש חורג הוא הוועדה המקומית לתכנון ובנייה. 

בתיקון מס' 43 (תשנ"ה-1995) לחוק התכנון והבנייה מוגדר ' שימוש חורג ' בתור "שימוש חורג בקרקע או בבניין - השימוש בהם למטרה שלא הותר להשתמש בהם, הן במיוחד והן מהיותם באזור או בשטח מיוחד, לפי כל תכנית או תקנה אחרת שלפי חוק זה החלות על הקרקע או הבניין או לפי היתר על פי כל חוק הדן בתכנון ובבנייה".

שימוש חורג מתכנית בניין עיר מתקיים באחד משני מצבים: הראשון הוא כאשר קיימת תכנית בניין עיר ובעל המקרקעין מבקש לקבל היתר שימוש במבנה אשר על פי תכנית בניין עיר לא יכול להתקיים באזור זה, והמצב השני הוא כאשר תוכנית בניין עיר עברה שינוי והמבנה שהיה חוקי עד אותו רגע, הפך להיות בלתי חוקי. הוועדה המקומית לתכנון ובנייה מורשית להמליץ על תקופה בה עדיין יהיה מותר לבעל הנכס להשתמש בבניין או בקרקע לשימוש הקודם. 

שימוש חורג הוא אחד השימושים הטעונים היתר, וכל שימוש שלא הותר, גם אם השימוש עולה בקנה אחד עם התכנית או התקנות התקפות, הוא שימוש חורג. כלומר, באין היתר לשימוש שנעשה במקרקעין, השימוש בהם הוא שימוש חורג אסור. בנוסף, שימוש במבנה שהוקם ללא היתר הוא שימוש חורג, בנוסף ובנפרד מהעבירה של בנייה בלתי חוקית של המבנה.

איך יודעים מהו השימוש המותר בנכס? חשוב לציין כי השימוש במותר בנכס נקבע בהיתר הבנייה ובתכנון בניין-עיר בלבד. אחת הטעויות הנפוצות היא הסברה כי ניתן להתבסס על תיאור היחידה בנסח טאבו(כלומר 'דירה', 'חנות', 'מחסן') או על סיווג הנכס בכל הנוגע לארנונה מול העירייה. למרות זאת, נסח הטאבו והודעת הארנונה אינם קובעים ולא מהווים סימן לשימוש המותר, אלא רק היתר בנייה תקף.

מעבר לכך, חשוב לדעת כי היתר הבנייה כולל היתר במילים ותשריט גרפי, כך שיש לבחון את שני החלקים ביחד על מנת לקבוע את השימוש המותר. יש לבדוק גם מהו ההיתר האחרון שהוצא ואושר, והאם מדובר בטיוטה שלא אושרה מעולם.

בקשת היתר לשימוש חורג - בקשה לשימוש חורג

היתר לשימוש חורג הוא היתר לשימוש אחר מהשימוש המוגדר בתכנית המוגדרת באזור, או בשונה מהיתר הבנייה שניתן למבנה.

אישור לשימוש חורג יכול לעבור אישור רק אם אינו מהווה סטייה ניכרת מהתכנית הרלוונטית, ואינו שונה באופן מהותי מהשימוש המוגדר בתכנית, או כפי שמצוין בתקנות התכנון והבנייה (סטייה ניכרת מתכנית),התשס"ב 2002, "אי אפשר לאשר באמצעות שימוש חורג שינוי המשנה את האופי של הסביבה הקרובה", כגון תעשייה באזור המותר למגורים, או שטח מסחרי בשימוש חורג בקרקע חקלאית.

קיימים שני סוגים של שימוש חורג אשר אפשר לקבל היתר עבורם: שימוש חורג מתכנית בניין-עיר, בו השימוש שונה מהשימושים מותרים בתכנית הקיימת במקום, ושימוש חורג מהיתר, בו השימוש שונה מזה שעבורו ניתן ההיתר, אך הוא מותר על פי התכנית תב"ע החלה במיקום הספציפי של הנכס.

היתר לשימוש חורג מתכנית בניין-עיר ניתן לתקופה מוגבלת מראש (לרוב שנה אחת או שלוש שנים, עד חמש שנים),בעוד שהיתר לשימוש חורג מהיתר לא חייב להיות מוגבל בזמן. 

בקשות להיתר שימוש חורג צריכות להיות מוגשות על פי הקבוע בתקנות רישוי הבנייה על הקלות ושימוש חורג, סעיף 149 בתקנות התכנון ובנייה (רישוי בנייה).

את הבקשה עצמה יכול להגיש כל אדם, אך רק אחד מבעלי המקצוע האלו יכול לערוך את הבקשה: מהנדס בניין , הנדסאי בניין, הנדסאי אדריכלות או אדריכל .
השלבים השונים בתהליך בקשה להיתר שימוש חורג הם זהים לבקשה להיתר בנייה, כאשר בעת הגשת בקשה להיתר שימוש חורג יש לציין בנוסף גם את מהות הבקשה (השימוש המבוקש) והנימוקים לקבלת היתר השימוש החורג או ההקלה.

על פי התקנות בחוק, בעת הגשת בקשה לשימוש חורג, רשאי מהנדס העיר לפטור חלק מהדרישות המחייבות באשר להגשת בקשה סטנדרטית להיתר בנייה, בעקבות ההסתמכות על הבקשה המקורית להיתר בנייה והיתר הבנייה שקיבל המגיש בעבר.

לאחר הגשת הבקשה לוועדה המקומית, ובשלב שקודם לדיון בבקשה, מחויב המבקש לפרסם את מהות השימוש שהוא מבקש, על פי הנחיות הוועדה המקומית. הפרסום, אשר נעשה על חשבון המבקש, צריך להיעשות בערוצים הבאים: עיתונים יומיים (שני עיתונים יומיים בשפה העברית, אחד מהם נפוץ, ובמקום בו מופיע עיתון מקומי שבועי- גם בעיתון המקומי),אינטרנט (אתר אינטרנט של הוועדה או הרשות המקומית, בעמוד 'הודעות בענייני תכנון ובנייה', כאשר כתובת האתר צריכה להופיע גם בפרסומים בעיתונים היומיים),ובחזית הבניין או השטח שעבורו מבוקש השימוש החורג.

לאחר מכן, הוועדה תדון בקשה, תאזין להתנגדות (אם קיימות) ותקבל את החלטתה. בבחינת הוועדה ייבחנו לרוב דרכי גישה לנכס, חנייה, מספר מבקרים, שעות פעילות, בטיחות, מקלטים וכיבוי אש, וכד'.
במידה והמבקש אמר בכל דרישות הוועדות לתכנון ובנייה (בשימוש חורג בקרקעות חקלאיות מדובר גם בדרישות הוועדה לשמירה על קרקע חקלאית ושטחים פתוחים),דרישות רמ"י ובנוסף, המבקש שילם את הסכומים הנדרשים על ידי הגופים השונים, המבקש יקבל היתר זמני לביצוע שימוש חורג במקרקעין. 

בתום התקופה בה הותר השימוש החורג, על המבקש יהיה לפנות שוב לגופי התכנון והגופים השונים ולבקש מחדש היתר לאותו שימוש, כאשר אי-פנייה והמשך שימוש יובילו להליך פלילי ובחלק מהמקרים אף תביעה לפינוי, סילוק יד וצו מניעה, ולעתים תביעה לתשלום דמי שימוש עבור השימוש המבוצע ללא היתר. 

ההמלצות המרכזיות בעת הגשת בקשה לקבלת היתר לשימוש חורג הן: להיפגש עם האחראי על התחום בוועדה המקומית לתכנון ובנייה ולבקש ממנו הוראות, טיפים ועצות לקידום הנושא, לבדוק את כל התקנות הרלוונטיות לפני עריכת הבקשה, להקפיד על הליך הפרסום בהתאם ללשון החוק, לברר מראש אילו אגרות והיטלים צפויים והאם קיימות הוצאות נוספות על מנת לא להיות מופתעים בזמן אמת ולהסתייע בבעלי מקצוע מנוסים בתחום כדי להאיץ את הטיפול ולמנוע דחייה על הסף של הבקשה שתוביל לאי יכולת להגישה מחדש. 

יש לשים לב שהוצאת היתר שימוש לא מהווה רישיון עסק, ולזכור כי אחרי קבלת ההיתר לשימוש חורג למטרות עסקיות (משרד, גן ילדים, קליניקה וכד'),יש לפנות בנוסף לרשות המקומית לשם הוצאה של רישיון עסק על פי הדרישות. 

לבסוף, אם נדרשת השקעה רבה לטובת מימוש הייעוד החדש, יש לשקול בתור אלטרנטיבה להיכנס להליך של 'שינוי ייעוד' בתב"ע במקום בקשת היתר שימוש חורג , על מנת למנוע מצב בו היתר השימוש החורג לא מאושר וההשקעה הופכת ללא-כלכלית. 

דוגמאות לשימוש חורג מהיתר

בין הדוגמאות הנפוצות לשימוש חורג הן שימוש בקרקע המוגדרת בתכנית בניין עיר בתור אזור חקלאי לטובת אזור מסחר, שימוש בנכס המוגדר למגורים בתור עסק מסחרי, הסבת מחסן למגורים, שימוש המוגדר בתור משרד לגן ילדים ועוד. 

היתר שימוש חורג לצמיתות

על פי סעיף 148 לחוק התכנון והבנייה (תיקון מס' 43 תשנ"ה 1995),"היתר לשימוש חורג ינתן לתקופה ומוגבלת מראש, היתר לשימוש חורג מהיתר יכולים להינתן לתקופה מוגבלת מראש", כלומר, ניתן להבין מהניסוח כי אם ניתן היתר שימוש חורג מהיתר (כאשר התכנית מאפשרת את סוג השימוש אך היתר הבנייה אינו מאפשר),ההיתר הוא לצמיתות בתור ברירת מחדל, אלא אם יש סיבה להגבילו בזמן. 
במקרים של שימוש חורג מתכנית תב"ע, על מנת להפוך את ההיתר לקבוע, על המבקש להוביל לשינוי בתב"ע מול הרשות המקומית (שינוי ייעוד). 

שימוש חורג בקרקע חקלאית

חקלאים רבים בישראל מחפשים אפיקי הכנסה נוספים ולכן מנצלים את הקרקע החקלאית ברשותם למטרות שאינן מוגדרות חקלאית, כגון השכרת מבני מגורים או משרדים, שטחי אחסון, הקמת בתי מלאכה ומסחר, ועוד.

חוק ההתיישבות החקלאית נועד להבטיח כי במקרים בהם הקרקע מוחכרת מרשות מקרקעי ישראל, השימוש בקרקע יהיה לצרכים חקלאיים בלבד. גם אם מדובר בקרקע חקלאית פרטית, קיים תכנון המייעד לקרקע שימוש חקלאי, ולכן כל שימוש שאינו חקלאי, גם אם נוצר כתוצאה של הפקרת קרקע חקלאית, דורש קבלת היתרי בנייה ואישורי מפרטי תכנון מפורטים.

על מנת להתחיל בשימוש שאינו חקלאי, על בעל הקרקע להגיש בקשה להיתר שימוש חורג בקרקע. כאשר מדובר על קרקע השייכת לרשות מקרקעי ישראל המיועדת לחקלאות ועוברת שינוי של הייעוד שלה, ערך הקרקע עולה, ועל מנת לפצות את הרשות, על חוכר הקרקע לשלם היטל השבחה המותאם לשווי עליית ערך הקרקע בעקבות בניית המבנה הנוסף. 
על הבקשה לכלול תכנון מפורט ואישור של רשות המקרקעין ותשלום היוון או השבחה שנתית על הקרקע, לרבות הסדרה רטרואקטיבית במקרה בו היתה קיימת חריגה בשימוש בעבר.

האישור המתקבל הוא זמני, ולא כל הבקשות מתקבלות. הדרישה לתשלום באופן רטרואקטיבי מובילה לכך שבעלי קרקעות רבים מעדיפים להסתכן בתביעות במקום להתחיל בתהליכים להסדרת שימוש חורג בקרקע. 

בתי המשפט נוטים להחמיר באכיפת חוק ההתיישבות החקלאית, ולכן גוזרים עונשים כבדים על מי שעושה שימוש חריג בקרקע חקלאית מוחכרת. העונשים כוללים קנסות כבדים, דרישה להריסת מבנים ואף עונשי מאסר. לעתים נקבע כפל קנס ודרישה לתשלום היטל השבחה על כל התקופה בה נעשה שימוש חורג בקרקע המיועדת לחקלאות. העונש הרשמי על שימוש חורג בקרקע מוחכרת הוא הפקעה , וכאשר מדובר על הפרה ראשונה, מוטל לרוב קנס בלבד בעקבות הנסיבות המקלות. 

שימוש חורג במחסן למגורים

בדומה לשאר השימושים החורגים, שימוש חורג במחסן למטרת מגורים נחשבת עבירת בנייה, שהיא עבירה פלילית אשר עשויה לגרור קנסות ועונשי מאסר. שימוש בפועל שלא על פי ההגדרה של היתר בנייה, הוא מעשה בלתי חוקי. 

לכן, יש להגיש בקשה לשימוש חורג במקרה בו רוצים להמיר את המחסן (המופיע בתור מחסן בהיתר המאושר האחרון) למגורים או משרדים, באמצעות "בקשה להיתר לשימוש חורג למגורים", או "בקשה להיתר לשימוש חורג למשרדים". 

ביחידות בקומת קרקע או במרתפים, ישנם נכסים רבים שהייעוד שלהם על פי התכנון או היתר הבנייה הוא למחסן (או לחנות),אך הם משמשים למגורים, מה שעלול להוביל לענישה וגם לסכסוכים מרים עם שאר השכנים בבניין. לכן, אם מי שרוכש יחידה בקומות כאלו, מומלץ לוודא בוועדה המקומית לתכנון ובניה את היעוד התכנוני של השטח. 

שימוש חורג בבית פרטי

בבניינים רבים בישראל, דיירים משתמשים בדירת המגורים שלהם למטרות ניהול עסקים קטנים כגון גני ילדים, קליניקות לטיפול, משרדי עורכי דין ורואי חשבון, ועוד. במקרים רבים, העיסוק מוביל לתנועה רבה של לקוחות בבית המשותף, מה שגורם לריבים וסכסוכים עם השכנים. 

כאמור, מבחינת רשויות התכנון והרשות המקומית, הפיכת דירה לבית עסק היא פעולה הדורשת קבלת היתר לשימור חורג על פי סעיף 146 לחוק התכנון והבנייה, תשכ"ה 1965. מבלי שמגישים בקשה לשימוש חורג, אין אפשרות להפעיל את העסק או המשרד בנכס הפרטי. במהלך השנים נוספו תיקונים רבים לסעיף המתייחסים באופן ספציפי לסוג העיסוק והמגבלות השונות ביחס לייעוד הנכס, כך שההמלצה היא להתייעץ עם בעל מקצוע בתחום על מנת לקבוע את הסיכויים לקבלת היתר שימוש חורג בבית פרטי.

היתר שימוש חורג ניתן לתקופה מוגבלת בזמן, ובמקרה בו בעל העסק מבקש להפוך את ההיתר לקבוע, עליו להוביל לשינוי בתב"ע מול הרשות המקומית.

על פי פסיקות בתי המשפט בתיקים בנושא, כאשר הוועדה המקומית לתכנון ובנייה בוחנת בקשה למתן שימוש חורג , עליה להתחשב במרקם החיים הסביבתי כולו, ולא רק באותו נכס ספציפי. מצד הוועדה, הסכנה היא שמתן היתרים לשימוש חורג יוביל לכך שבכל בניין בעיר יושם מרכז מסחרי, קליניקה או גן ילדים, מה שיפגע באזור המגורים. המבחן העיקרי, על פי לשון החוק, היא ההחלטה האם השימוש מהווה שינוי יסודי באופי הסביבה.

על פי פסיקות עבר, אחת מהאינדיקציות לפתרון פרמטר זה היא מבחן 'קבלת קהל'- כאשר קיימת קבלת קהל או תנועה של אנשים ברחבי הרכוש המשותף, הדבר יכול להטריד את השכנים. ככל שהעסק ממעט לקבל קהל, כך הוא מהווה פחות מטרד ויכול להיות בלתי מורגש בסביבת המחיה. 
הבעיה הנפוצה בתחום זה היא שבעלי נכסים (או שוכרי נכסים) מבצעים ניסיון לעקוף את הגדרת הבקשה להיתר שימוש חורג , ופותחים ראשית את העסק, מנהלים אותו ורק לאחר מכן מגישים את הבקשה לוועדה לתכנון ובנייה.

עלות בקשת היתר לשימוש חורג - עלות שימוש חורג

את ההגשה מגיש הנדסאי אדריכלות או אדריכל , כאשר העלות להוצאת היתר לשימוש חורג נעה בין 15,000 ל-40,000 ש"ח, בתלות במורכבות ובשעות העבודה.

סיכום

לסיכום, לכל שטח ונכס יש סוגי שימוש מותרים על פי תכנית בניין-עיר. שימוש חורג הוא שימוש בייעוד שאינו תואם לתכנית, או שימוש שאינו תואם להיתר הבנייה אך תואם לתכנית התב"ע. ניתן להגיש בקשה לקבלת היתר לשימוש חורג מהוועדה לתכנון ובניה, ולקבל היתר לתקופת זמן מוגבלת או לצמיתות. 
שימוש חורג יכול להיות שימוש בקרקע חקלאית לטובת מסחר\מגורים\עסק, שימוש בדירה למגורים בתור קליניקה\גן ילדים, שימוש בשח משרדי לטובת דירת מגורים, ועוד. 
החוק קובע עונשים בדמות קנסות ואף עונשי מאסר על המיישמים שימוש חורג בנכס כלשהו.